Resort pracy informuje, że mimo braku upoważnienia w przepisach wolno sprawdzać, na co przedsiębiorca wydał wsparcie od starosty. Eksperci jednak kwestionują taką możliwość
W ramach tarczy antykryzysowej przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi i nikogo niezatrudniający mogą liczyć na dofinansowanie części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej (art. 15zzc ustawy o COVID-19) oraz jednorazową pożyczkę w wysokości do 5000 zł na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej (art. 15zzd ustawy o COVID-19). [ramka] Same warunki ich otrzymania nie budzą aż tak dużych wątpliwości jak to, na co mogą być przeznaczone otrzymane środki oraz jak będzie wyglądała ewentualna kontrola ich wydatkowania. Zadaliśmy wobec tego Ministerstwu Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kilka pytań. Problem w tym, że z uzyskanymi od resortu odpowiedziami nie zgadzają się eksperci, którzy wskazują na brak podstaw prawnych działań, które zapowiada resort.
Cel podobny, ale...
Przedsiębiorcy zastanawiają się przede wszystkim, czy mogą wystąpić zarówno o dofinansowanie, jaki i o pożyczkę. Nazwy obu instrumentów wskazują, że mają one podobne przeznaczenie. A wszak z ustawy o COVID-19 wynika, że nie można przeznaczyć uzyskanej pomocy (dofinansowania) na pokrycie tej części kosztów działalności gospodarczej, która została sfinansowana z innych środków publicznych. Na pierwszy rzut oka mogłoby się zatem wydawać, że uzyskanie przez przedsiębiorcę dofinansowania wyklucza możliwość ubiegania się o pożyczkę. W pierwszym przypadku mowa jest jednak o „dofinansowaniu części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej”, pożyczka zaś służyć ma „pokryciu bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej”. Każdy bieżący wydatek w ramach prowadzonej działalności gospodarczej będzie kosztem takiej działalności, lecz nie każdy poniesiony przez przedsiębiorcę koszt (wydatek) można będzie zaliczyć do bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Koszt bieżący to np. wydatki na zapłatę czynszu najmu lub rachunku telefonicznego. Jeśli zatem przedsiębiorca ponosi wyłącznie takie wydatki, które należy kwalifikować do bieżących kosztów prowadzenia działalności, to po uzyskaniu pożyczki nie powinien występować już o drugą z opisanych form pomocy.
Nie jest to jednak wykluczone. Jeśli przedsiębiorca ponosi obecnie lub będzie ponosił w najbliższej przyszłości również inne wydatki – takie które nie należą do wydatków bieżących – to wydaje się naturalne, że może ubiegać się o dodatkową pomoc publiczną w postaci dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Co może być kosztem innym niż bieżące jest sprawą indywidualną i zależy od konkretnego przedsiębiorcy. Mogą to być np. wydatki związane ze stworzeniem strony internetowej przedsiębiorcy lub regulaminu sklepu internetowego. Chodzi więc o wszystkie te wydatki, które nie są wydatkami bieżącymi a ich celem jest uzyskanie w przyszłości dodatkowych przychodów z prowadzonej działalności.
MRPiPS również potwierdza, że niskoprocentową pożyczkę dla mikroprzedsiębiorców można łączyć z innymi instrumentami dostępnymi w tarczy antykryzysowej. Jak podkreśla, środki z dwóch lub więcej dofinansowań ze środków publicznych nie mogą być przeznaczone na pokrycie dokładnie tego samego kosztu. ‒ Żadne wydatki nie będą kwestionowane, o ile przedsiębiorca wykaże, że są związane z prowadzoną przez niego bieżącą działalnością gospodarczą – dodaje resort.
Podstawa do weryfikacji
Taka odpowiedź resortu z jednej strony uspokaja przedsiębiorców, ale z drugiej – rodzi kolejne pytania. Czy przedsiębiorca będzie w ogóle musiał wykazywać, co zrobił z pieniędzmi? Rzecz w tym, że w ustawie nie ma słowa o ewentualnej weryfikacji. MRPiPS uważa jednak, że taka podstawa prawna jest. Zdaniem ministerstwa umowa między mikroprzedsiębiorcą a starostą ma charakter cywilnoprawny i zobowiązania stron wynikają z przepisów ustawy o COVID-19. „Mikroprzedsiębiorca zobowiązuje się w umowie do wydatkowania środków z pożyczki zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. na pokrycie kosztów bieżącej działalności gospodarczej. Poza tym do udzielania rzetelnych informacji i wyjaśnień oraz udostępnienia wszelkich dokumentów związanych z realizacją umowy. Na tej podstawie starosta może zażądać przedstawienia dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków z pożyczki zgodnie z ich przeznaczeniem” – twierdzi resort pracy.
Zdaniem ministerstwa nie ma, co prawda, konieczności przedstawiania rachunków z wydatków, jednak te dokumenty należy zachować na potrzeby ewentualnej kontroli. „Aby przedsiębiorca mógł udowodnić wydatkowanie pożyczki zgodnie z celem określonym w tej ustawie, powinien zachować w celach dowodowych np. rachunki dokumentujące poniesione wydatki” – twierdzi MRPiPS.
Prawnicy są jednak podzieleni, czy przedsiębiorcy rzeczywiście mają obowiązek gromadzenia takich dokumentów. Adwokat Radosław Płonka, wspólnik w kancelarii Płonka Ozga i ekspert prawny BCC, uważa, że nie ma podstaw prawnych, aby weryfikować, czy przedsiębiorca spożytkował pieniądze zgodnie z przeznaczeniem. – Z ostrożności rekomendowałbym jednak każdemu, aby archiwizował dokumenty o wydatkach. Trudno dziś bowiem przewidzieć zachowanie organów państwowych, więc lepiej dmuchać na zimne – uważa mecenas Płonka.
Z kolei Zbigniew Drabik, radca prawny w kancelarii Olesiński & Wspólnicy, wskazuje, że przedsiębiorca nie ma obowiązku wydzielenia przyznanych kwot i umieszczenia ich np. na oddzielnym subkoncie. ‒ Dochodzi zatem do zmieszania własnych środków przedsiębiorcy z przyznanymi z tytułu pożyczki. Przedsiębiorca zobowiązany jest jedynie do wydatkowania lub ewentualnie zwrotu nie tych samych pieniędzy, ale tej samej sumy (tj. maksymalnie 5000 zł) – zauważa mecenas Drabik. Jego zdaniem w celu wykazania, że przedsiębiorca wydatkował środki z pożyczki zgodnie z określonym celem, wystarczające będzie wykazanie, że wykorzystał on 5000 zł na pokrycie wydatków związanych ze swoją działalnością (np. potwierdzenia dokonanych przelewów bankowych).
Paweł Baran, radca prawny w kancelarii Leśnodorski, Ślusarek i Wspólnicy, uważa, że w celu zachowania porządku stworzenie subkonta na posiadanym przez przedsiębiorcę rachunku bankowym, oprócz klasycznego gromadzenia faktur lub rachunków, może okazać się bardzo pomocne. Jednak nie jest to w żadnym wypadku obowiązek.
Co mogą urzędnicy
Kolejne pytanie nasuwa się wobec tego samo: czy pracownicy urzędu pracy mogą pojawić się u przedsiębiorcy w celu skontrolowania wydatków. Resort pracy twierdzi, że takie uprawnienie starosty wynika z umowy cywilnoprawnej. Eksperci mają jednak wątpliwości. Mecenas Radosław Płonka uważa, że umowa nie daje takich podstaw. – W przypadku chęci przeprowadzenia kontroli starosty u przedsiębiorcy rekomendowałbym zgłoszenie sprzeciwu i żądanie podania odpowiedniej podstawy prawnej. Kontrakt ze starostą takową podstawą nie jest – twierdzi ekspert. Jego zdaniem starosta musiałby wystąpić w procesie cywilnym z pozwem o zapłatę z tytułu niewykonania umowy przez przedsiębiorcę i dopiero sąd mógłby wezwać do przekazania dokumentów potwierdzających odpowiednie wydatkowanie pieniędzy. Oczywiście zawsze pozostaje też możliwość przeprowadzenia kontroli przepływów finansowych przez organy administracji skarbowej.
Zbigniew Drabik uspokaja: biorąc pod uwagę relatywnie niską kwotę wsparcia w ramach pożyczki oraz potencjalny nakład pracy związanej z ewentualną kontrolą, wątpliwe jest, aby urzędy były skłonne podejmować tego typu czynności. Przyznaje jednak, że sytuacja byłaby znacznie klarowniejsza, gdyby w art. 15zzd ustawy o COVID wskazano wprost, iż warunkiem umorzenia zobowiązań z tytułu pożyczki jest przedłożenie wraz z wnioskiem o umorzenie odpowiednich dokumentów lub przynajmniej oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego by wynikało, że środki zostały już wykorzystane na finansowanie bieżącej działalności gospodarczej. Ucięłoby to spekulacje dotyczące możliwości przeprowadzania kontroli.
A może istnieje możliwość renegocjacji umowy cywilnoprawnej ze starostą w taki sposób, aby sytuacja była bardziej zrozumiała? Mecenas Radosław Płonka mówi, że technicznie rzecz biorąc, tak. – Niemniej jednak w praktyce to strona wypłacająca pieniądze niejako dyktuje warunki kontraktu. Realnie więc negocjacji nie ma, ale formalnie nie jest to wykluczone – wyjaśnia mec. Płonka. MRPiPS wskazuje natomiast, że ustalony wzór jest stosowany w umowach ze wszystkimi przedsiębiorcami. „W celu równego traktowania wszystkich beneficjentów tej formy wsparcia treść umów nie podlega negocjacji” – wyjaśnia resort pracy.
Różne warunki
O ile dla uzyskania pożyczki dla przedsiebiorców na podstawie art. 15zzd ustawy COVID-19 konieczne jest tylko spełnianie warunku w postaci prowadzenia działalności gospodarczej przed 1 marca 2020 r., to skorzystanie z dofinansowania na podstawie art. 15zzc ustawy COVID-19 wymaga realizacji większych wymagań ustawowych, w tym przede wszystkim legitymowania się spadkiem obrotów w następstwie wystąpienia COVID-19. Spadek obrotów to zgodnie z definicją zmniejszenie sprzedaży towarów lub usług przez kolejne dwa miesiące w okresie od 1 stycznia 2020 r. do dnia złożenia wniosku (liczone jako suma), w porównaniu do łącznych obrotów z analogicznych dwóch miesięcy w roku poprzednim. Dofinansowanie następuje zależnie od wyrażonego procentowo spadku obrotów (o 30, 50 lub 80 proc.) w wysokości odpowiednio 50, 70 lub 90 proc. kwoty minimalnego wynagrodzenia miesięcznego i jest przyznawane na okres nie dłuższy niż trzy miesiące.
Załóżmy, że resort pracy ma rację i weryfikacja wydatków jest możliwa, a kontrole będą przeprowadzane. MRPiPS jasno wskazuje, że jeżeli z wyjaśnień przedsiębiorcy i z przedstawionych dokumentów wynikłoby, że środki w całości lub części nie zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, oznaczać to może, że przedsiębiorca nie wykonał w całości lub w części zobowiązania umownego. Na tej podstawie starosta ‒ jak uważa ministerstwo ‒ może zażądać rozwiązania umowy i zwrotu środków wydatkowanych niezgodnie z ich przeznaczeniem.
Sądowe rozstrzygnięcia
Wzór umowy stanowiący załącznik do wniosku o udzielenie pożyczki wprost przesądza, że wszelkie spory wynikłe na tle wykonywania umowy pożyczki będą rozstrzygane w drodze polubownej lub przed sądami powszechnymi. Termin przedawnienia roszczeń wynosił będzie trzy lata. ‒ Spotykaliśmy się w przeszłości z tego rodzaju sprawami. Na przykład w sprawach o zwrot dotacji unijnych Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że jeżeli źródłem zobowiązań stron jest umowa, to nawet jeśli środki finansowe przeznaczone na realizację tej umowy pochodzą z funduszy publicznych, których możliwość wykorzystania poprzedza decyzja administracyjna, roszczenia o ich zwrot w razie wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem określonym umową podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym – przytacza mecenas Zbigniew Drabik.
A czy przedsiębiorca może być zobowiązany do zwrotu już umorzonej pożyczki? Przypomnijmy, że jedynym warunkiem umorzenia pożyczki wynikającym z ustawy jest prowadzenie działalności gospodarczej przez trzy miesiące od jej uzyskania. Resort pracy przyznaje, że gdy zostanie ona umorzona, starosta nie będzie miał już podstawy prawnej do dochodzenia zwrotu środków, chyba że okazałoby się, że przedsiębiorca uzyskał korzyść majątkową w wyniku przekroczenia prawa. – Umorzenie byłoby nieważne, gdyby okazało się, że doszło do popełnienia przestępstwa. Organ mógłby dochodzić zwrotu pożyczki w drodze procesu sądowego – potwierdza mecenas Radosław Płonka.
Resort pracy wyjaśnia także, że przepisy ustawy nie uzależniają możliwości umorzenia pożyczki od tego, czy przedsiębiorca wyda ją w całości. Nie został też wskazany termin, w którym środki powinny być wydatkowane.
Pod rygorem odpowiedzialności
Przedsiębiorców nurtuje jeszcze jedna kwestia – konieczność podpisania na wniosku o dofinansowanie oświadczenia o tym, że przeznaczy się je na koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Eksperci mają poważne wątpliwości, czy taka konstrukcja prawna jest prawidłowa. Doktor Mikołaj Małecki z katedry prawa karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, prezes Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego i autor bloga Dogmaty Karnisty, zauważa, że można oświadczać wyłącznie o stanie faktycznym, a nie o prawdziwości stanów przyszłych. Jego zdaniem to forma zobowiązania, a nie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Podobnie uważa adwokat Joanna Mizińska, partner w kancelarii prawnej Gach Mizińska. Przyznaje, że trudno mówić o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczanie o stanie przyszłym. Zasadność tego przepisu musiałby zatem ocenić sąd.
Niefrasobliwość ustawodawcy wydaje się potwierdzać także to, że bliźniacza konstrukcja znajdowała się w poprzedniej wersji ustawy o COVID-19 w przepisach dotyczących pożyczki. Podobnie jak w przypadku dofinansowania, przy występowaniu o pożyczkę składało się oświadczenie o tym, że będzie się prowadziło działalność przez trzy miesiące od jej uzyskania. W poprawionej wersji wniosku, co prawda, nadal się składa takie oświadczenie, ale bez rygoru odpowiedzialności karnej. Taki rygor pojawia się dopiero we wniosku o umorzenie pożyczki, w którym trzeba oświadczyć, że rzeczywiście prowadziło się działalność przez wymagany okres.
Podstawa prawna
• art. 15zzc i 15zzd ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374; ost.zm. Dz.U. poz. 695)