- Już dziś musimy rozmawiać o nowej formule reguły ograniczającej wydatki. Obecnie obowiązująca nie sprawdzi się w czasie podnoszenia gospodarki po pandemii - mówi Łukasz Czernicki, główny ekonomista Ministerstwa Finansów.
ikona lupy />
DGP
Dlaczego pańskim zdaniem reguła wydatkowa, za którą wcześniej Polska była chwalona przez międzynarodowe instytucje, teraz wymaga zmian?
Po pierwsze, już teraz na potrzeby walki ze skutkami COVID-19 potrzebujemy dostosowania działania reguły, nie wystarczy ją tylko zawiesić. Przy jej tworzeniu nie uwzględniono tak silnego tąpnięcia gospodarczego, które może odbić się na kondycji finansów publicznych w dłuższym czasie. Obecny mechanizm nie przewiduje zawieszenia reguły na dłużej niż rok, więc już choćby z tego powodu musimy myśleć o zmianie, bo niemożliwy jest automatyczny powrót na ścieżkę zakładaną przed kryzysem w tak krótkim okresie. Po drugie, nawet po ustabilizowaniu sytuacji dyskusja o nowej formule stabilizującej reguły wydatkowej nas nie ominie. Ta dyskusja już się zresztą zaczęła, jeszcze przed pandemią, zarówno na forum europejskim, jak i w Polsce.
Co jest nie tak z regułą?
Na przykład to, co sygnalizował prof. Łukasz Hardt z Rady Polityki Pieniężnej, że obecnie reguły wydatkowe nie uwzględniają kosztu długu.
Skoro pieniądz jest tani, to dlaczego z tego nie skorzystać, zaciągając większy dług na poczet rozwoju gospodarki. Na to samo zwracają uwagę tacy ekonomiści, jak Olivier Blanchard, czy Lawrence Summers. Poza tym można też spojrzeć na to, jakie skutki miało stosowanie reguły wydatkowej. Rzeczywiście, udało się zredukować deficyt i dług w relacji do PKB. Ale czy stałoby się coś złego, gdybyśmy nie mieli reguły ani progów ostrożnościowych dla długu w ustawie o finansach publicznych czy limitu 60 proc. PKB dla długu w konstytucji i zwiększyli w ostatnich pięciu latach zadłużenie o kilka punktów procentowych PKB, finansując w ten sposób budowę Centralnego Portu Komunikacyjnego? Moim zdaniem – w obecnym kontekście – nie miałoby to większego znaczenia, gdybyśmy startowali z długiem na poziomie 50–51 proc. PKB. Za to mielibyśmy sfinansowaną całą infrastrukturę związaną z powstaniem CPK.
No, ale gdyby nie było progów ostrożnościowych, to w czasie poprzedniego kryzysu rząd mógłby sobie bardziej pofolgować i dzisiejszy punkt startu byłby zupełnie inny. A gdyby nie reguła wydatkowa, to być może motywacja, by uszczelniać podatki i zwiększać w ten sposób dochody w budżecie w ostatnich trzech–czterech latach, też byłaby mniejsza.
Trzeba pamiętać o naturalnym bezpieczniku, który zadziałałby w takiej sytuacji, czyli reakcji rynku. Zupełne poluzowanie cugli i zadłużanie się na potęgę z pewnością zostałoby w końcu źle ocenione przez inwestorów, co zobaczylibyśmy w rosnących rentownościach obligacji i spadku wartości złotego. Chciałbym jednak mocno podkreślić, że ja nie jestem za zupełnym zniesieniem reguł fiskalnych. Ale powinniśmy rozmawiać o tym, jak mają one wyglądać. Potrzebujemy wytycznych w polityce budżetowej. Ale wydaje mi się, że obecnie funkcjonująca reguła to zaszłość z poprzedniego kryzysu, który negatywnie odbił się na finansach publicznych w całej Europie, i efekt wcześniejszego sposobu myślenia. Proponuję debatę, czy nie wprowadzić więcej elastyczności w zarządzaniu finansami, np. wyjmując z reguły pewne rodzaje wydatków, choćby inwestycyjnych. Takie postulaty już się pojawiały, choćby w kontekście dyskusji na temat finansowania nakładów na przeciwdziałanie zmianom klimatu.
A co będzie, jeśli Komisja Europejska nie zaakceptuje takich zmian?
Wydaje się, że Europę czeka również debata na temat nowych reguł. W UE co prawda słychać głosy, głównie ze strony polityków tzw. europejskiej północy, że po kryzysie musimy szybko wrócić do starych reguł fiskalnych. Ale trzeba mieć świadomość, że COVID-19 najbardziej dotknął dwa państwa, które jeszcze przed pandemią były w trudnej sytuacji. Włochy i Hiszpania już wcześniej miały gigantyczne problemy strukturalne: wysokie zadłużenie publiczne, bardzo duże bezrobocie, w tym wśród młodzieży, napiętą sytuację w sektorze finansowym. Będąc w tak nieciekawej pozycji gospodarczej, oba kraje doświadczają właśnie największego w całej Unii kryzysu zdrowotnego Z tej perspektywy trudno sobie wyobrazić, że powrót do reguł fiskalnych w całej Europie mógłby nastąpić bardzo szybko.
Co, jeśli Północ postawi na swoim i przeforsuje powrót do starych reguł? Czy to nie grozi dezintegracją UE?
To jest bardzo możliwe, ostatnie badania z Włoch pokazywały, że 40 proc. obywateli jest za opuszczeniem strefy euro i Unii Europejskiej.
Może to wynika z fatalnych nastrojów społecznych, których podłożem jest kryzys zdrowotny, a nie gospodarka.
Pewnie trochę też, ale to nie zaczęło się teraz, tylko po poprzednim kryzysie, w którym obie gospodarki – włoska i hiszpańska – dość mocno oberwały. Hiszpania od 2010 r. pogarsza swoją pozycję wobec unijnej średniej. Włochy są w stagnacji nawet dłużej, od lat 90. Jakiegoś konkretnego pomysłu na ten kraj w strefie euro nie ma już od wielu lat. Obecna sytuacja może być katalizatorem i jeśli postawa wśród polityków północy Europy w sprawie reguł fiskalnych się usztywni, to przyszłość rysuje się w czarnych barwach.
Mimo wszystko czy to jest dobry moment na rozpoczynanie debaty o zmianach, również w Polsce?
Teraz rzeczywiście gasimy pożar, musimy myśleć w kategoriach, co zrobić, by nasza reguła fiskalna nie blokowała nas w czasie walki z COVID-19. Jednak zastanowić się nad tym, jak ma ona wyglądać po epidemii, musimy już teraz. Bo docelowo i tak jakąś regułę musimy mieć, to wynika bezpośrednio z przepisów europejskich, a obecnie obowiązująca nie jest optymalna na czas podnoszenia gospodarki po pandemii. Zachęcam do nowego spojrzenia, np. na dług jako instrument, który nie musi blokować rozwoju gospodarczego, a może go nawet stymulować.
Czy to samo dotyczy progów ostrożnościowych dla długu publicznego?
Gdyby miał się spełnić jakiś naprawdę czarny scenariusz, to nie traktowałbym progów jak Świętego Graala. Jeśli gospodarka będzie tego wymagać, to trzeba będzie o nich rozmawiać. Pamiętajmy, że sama wielkość progów jest czysto umowna, podobnie jak w przypadku unijnego kryterium dopuszczalnej wysokości długu na poziomie 60 proc. PKB. To nie jest tak, że w momencie przekroczenia przez dług 55 proc. czy 60 proc. PKB ekonomicznie od razu spadlibyśmy do fiskalnego piekła. Trzeba jednak podkreślić, że w 2020 r., biorąc pod uwagę skalę rządowej tarczy antykryzysowej i dostosowania fiskalne związane z kryzysem, progi, w tym pułap 55 proc. PKB, nie powinny być naruszone.
Resort finansów tworzy właśnie aktualizację programu konwergencji dla Komisji Europejskiej, w którym – jak co rok – opisuje perspektywy finansów publicznych. Co z tegorocznym deficytem? Chyba nie ma szans, by utrzymać go poniżej wymaganych 3 proc. PKB.
Mamy z europejskiej strony taką generalną klauzulę wyjścia, która w pewnym sensie zawiesza stosowanie się krajów członkowskich do wymogów z paktu stabilności i wzrostu. To znaczy, że nawet przekroczenie przez deficyt 3 proc. PKB nie powinno spowodować negatywnej reakcji Komisji. Wszystkie wydatki i utratę dochodów związane z obecną sytuacją uwzględnimy więc w naszych prognozach.
A jak bardzo wyjdziemy z deficytem powyżej 3 proc. PKB? Może warto wykorzystać wyrozumiałość Komisji i teraz, gdy jest taka potrzeba, pójść na całość z deficytem, zwiększając go tak bardzo, jak tylko się da w tym roku?
Choć Komisja może patrzeć na sprawę przez palce, to jednak progi dla długu z polskiej ustawy o finansach publicznych czy z konstytucji nadal obowiązują. Inny ogranicznik to reakcja rynku. Nie możemy sobie zwiększać deficytu, jak nam się podoba, bo w końcu zobaczymy to w premii za ryzyko. Na razie dotychczasowe działania rządu, Narodowego Banku Polskiego i Komisji Nadzoru Finansowego są przyjmowane dobrze. Ogłosiliśmy duży pakiet, wart ok. 300 mld zł, złoty jest stabilny, a rentowność obligacji spada.
Do jakiego poziomu można zatem bezpiecznie zwiększyć deficyt? I czy przypadkiem możliwość skupowania przez NBP obligacji skarbowych z rynku nie zwiększa tej przestrzeni?
Nie chcę podawać liczb. Dostępne są już prognozy banków pokazujące deficyt znacznie większy od zakładanych 3 proc. PKB w kryteriach konwergencji. Skoro rynek tak wycenia nasze działania w takim zakresie i nic złego się nie dzieje ze złotym i obligacjami, to można powiedzieć, że taki poziom jest jeszcze przez niego akceptowany. Natomiast zaangażowanie NBP z pewnością zwiększyło naszą przestrzeń fiskalną.
Aktywny NBP powinien zostać z nami na dłużej?
Pytanie, czy będzie taka potrzeba, gdy skończy się kryzys i wrócimy na stare tory. Natomiast dobre jest to, że przetarliśmy ścieżkę. Nawet jeśli bank centralny w przyszłości nie będzie aktywnym graczem, to sama świadomość, że może nim być, będzie zwiększać nasze możliwości finansowania.
A co mają te możliwości zapewniać?
Państwo się profesjonalizuje, coraz więcej znaczy w gospodarce, ale ma to swoją cenę. Moim zdaniem warto tę cenę zapłacić. Pytanie – jak? Według jednego punktu widzenia należy ściągnąć więcej podatków, wychodząc z założenia, że za usługi profesjonalisty trzeba płacić więcej. Ale drugie podejście jest takie: jeśli nie chcemy zwiększać obciążeń podatkowych, to jedyną opcją jest większe zadłużenie. Wzmocnienie wydaje się dziś naturalną potrzebą. Świat po pandemii zacznie się zmieniać. Możemy się spodziewać np. większego protekcjonizmu w handlu, co zaczęło się już wcześniej w relacjach między USA i Chinami. W UE też mamy duże bariery w ramach wspólnego rynku. Jeśli zdamy sobie sprawę, jaki wysiłek administracyjny będzie się z tym wiązał, jak duże będą tego koszty, to można powiedzieć, że zwiększenie długu w tym celu będzie dobrze wydanymi pieniędzmi.
Czy z tego punktu widzenia potrzebujemy nowej strategii rozwoju?
Zapewne co najmniej przeglądu obecnej. Zakładając, że może nastąpić geograficzna relokacja niektórych łańcuchów dostaw i Polska może tu o coś powalczyć, to może jest to dobry czas na to, by na nowo zastanowić się, które branże są dla nas ważne i na czym się skupić. W niektórych, np. w farmacji, Polska ma niezły punkt startowy. Może to jest jeden z obszarów, w których przy zaangażowaniu państwa możemy wypracować jakąś przewagę.
Jak daleko państwo może się posunąć w umacnianiu swojej pozycji w gospodarce? Czy powinno być ono jedynie kreatorem rozwoju określonych gałęzi gospodarki, czy ich właścicielem?
Byłbym z tym bardzo ostrożny. Państwo może teraz dawać silniejsze impulsy, ale jednak decydująca powinna być rola rynku.
Jak głęboki może być spadek PKB w tym roku?
Z tych prognoz, które podają inne instytucje, np. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, optymistyczne jest to, że Polska ma mieć jedną z najpłytszych recesji w Europie i dość szybko ma wrócić na ścieżkę wzrostu. Natomiast rzeczywiście możemy zakładać, że recesja nas nie ominie. Swoje prognozy Ministerstwo Finansów poda pod koniec kwietnia.
Prognozy inflacji także? Będą uwzględniać efekt suszy?
COVID-19 będzie miał silny wpływ na spadek inflacji, zarówno w Polsce, jak i na świecie. Susza na pewno będzie działać w przeciwnym kierunku, ale raczej to, co się wydarzy z cenami warzyw czy owoców, nie przełamie tego trendu.