Pogląd o potrzebie ograniczania wzrostu długu publicznego jest nie tylko bezpodstawny merytorycznie. Jest on groźny szczególnie teraz, gdy potrzebą chwili jest radykalne zwiększenie wydatków publicznych i maksymalne ograniczenie obciążeń podatkowych (i parapodatkowych).
Reklama
Normalnym zjawiskiem, obserwowanym prawie zawsze i prawie wszędzie, jest to, że sektor publiczny jako całość (obejmująca też publiczny system emerytalny oraz narodowy bank centralny) wykazuje deficyt. Jest empiryczną prawidłowością to, że wydatki sektora publicznego w większym lub mniejszym stopniu przekraczają jego dochody. Od niepamiętnych czasów Wielka Brytania, USA i Japonia rokrocznie zaliczają deficyty finansów publicznych, z reguły bardzo znaczące.
To samo odnosi się do krajów strefy euro (rozważanych łącznie). Do 2011 r. skłonność do deficytu wykazywały także Niemcy. Niedawne nadwyżki finansów publicznych były tam przejściowe. Ich pojawienie się nie jest zasługą własnej polityki fiskalnej, ale agresywnej ekspansji eksportowej. Partnerzy – przede wszystkim USA – notowali wielkie deficyty w handlu z Niemcami. Stosownie do tego zadłużali się w Niemczech. Niemcy obywały się bez rosnącego zadłużenia własnych finansów publicznych tylko dlatego, że zastąpiły go rosnącym zadłużeniem innych krajów wobec siebie. Jest to sytuacja nietrwała. USA mają jej dosyć – stąd ich rosnący protekcjonizm.
Traktat z Maastricht (1992 r.) – jeden z fundamentów Unii Europejskiej ustanowił maksymalny akceptowalny poziom rocznego deficytu w wysokości 3 proc. produktu krajowego brutto (PKB) oraz wymagał podejmowania działań redukujących, stopniowo, poziom długu publicznego do maksymalnej wysokości 60 proc. PKB. Nieoczekiwana recesja spowodowała, że kraje członkowskie – w tym Francja i Niemcy – już w latach 1992–1993 systematycznie łamały kryteria fiskalne. W 1995 r. Niemcy odnotowały deficyt przekraczający 9 proc. PKB. Nie ulega wątpliwości, że polityka niedopuszczająca do powstania tak znaczących deficytów przeobraziłaby ówczesną recesję w istną katastrofę. Z wczesnych doświadczeń wyniesiono naukę praktyczną. Zgodzono się, że w warunkach recesji (faktycznej lub nadchodzącej) deficyt jest czasami wskazany.

Reklama

Nie dla nadwyżek budżetowych

Jednak akceptacja polityki deficytowej jest ciągle warunkowa. Nadal uważa się, że poza sytuacjami ekstremalnymi nie ma miejsca na deficyty. Co więcej, żąda się systematycznej redukcji poziomu długu publicznego (do 60 proc. PKB). Może to oznaczać konieczność systematycznego wypracowywania nadwyżek finansów publicznych. Trzeba pamiętać, że normalnie (tj. przy względnie zrównoważonej wymianie z zagranicą) oznacza to wyciąganie z sektora prywatnego sum ponad kwotę wydatków publicznych trafiających do sektora prywatnego. Jest to zatem forma konfiskaty części jego zasobów. Musi zdumiewać to, że osiąganie nadwyżek sektora publicznego bywa uważane za konieczny warunek zdrowego rozwoju sektora prywatnego. Konfiskata zasobów prywatnych ma służyć jego wzrostowi? To tak jakby anemię leczyć puszczaniem krwi.
W latach 2016–2019, przy dobrej koniunkturze, Polska powinna była – w myśl powszechnie obowiązujących opinii – wykazywać się równowagą finansów publicznych (albo nawet osiągać nadwyżki). Zamiast tego mieliśmy do czynienia z deficytami. Ewidentnie, gospodarce wyszło to na... zdrowie. Nie jest słuszne oskarżanie rządu, że „w latach tłustych wydawano ponad miarę, zamiast oszczędzać na czarną godzinę”. Gdyby oszczędzano, zamiast przejadać owoce wzrostu, sam wzrost byłby istotnie wolniejszy, bezrobocie wyższe – a więc lata poprzednie byłyby chude, a nie tłuste). U progu 2020 r. perspektywy na przyszłość wydawały się mniej korzystne: było więc miejsce na zwiększenie deficytu. Zamiast tego rząd nieoczekiwanie oznajmił zamiar dążenia do równowagi finansowej. Spanikował? Niesłusznie. Jest godne ubolewania to, że obecnie rząd wciąż zdaje się bardziej przejmować wynikiem budżetu niż perspektywą dramatycznie głębokiej recesji.

Dług publiczny bogactwem sektora prywatnego

Kumulujące się deficyty finansów publicznych tworzą dług publiczny. Uważa się powszechnie, że obsługa albo spłata tego długu będzie obowiązkiem przyszłych pokoleń. Pyta się (retorycznie), „czy jest moralnie usprawiedliwione przerzucanie kosztów naszego obecnego życia ponad stan na przyszłe pokolenia”. Odpowiedź (retoryczna) na to pytanie jest pozytywna. Obecne deficyty finansują powstające szpitale, szkoły itp., z których korzystać się będzie w przyszłości. Obecna młodzież jest dzięki nim zdrowsza, lepiej wykształcona, pożyje dłużej i lepiej albo w ogóle przetrwa obecną epidemię!
Jest jasne, że dług prywatny skutkuje obowiązkiem jego uregulowania. Krajowy dług publiczny ma jednak całkiem inny charakter. Nie jest on zobowiązaniem sektora prywatnego wobec państwa (tzn. jego sektora publicznego). Przeciwnie, jest on zobowiązaniem sektora publicznego wobec sektora prywatnego! Wie o tym każdy prywatny posiadacz obligacji skarbowych, w każdej chwili wymienialnych na gotówkę. To samo odnosi się do prywatnych posiadaczy gotówki. Gotówka w rękach prywatnych jest zobowiązaniem państwa wobec obywateli. Jest nonsensem zakładanie, że krajowy złotówkowy dług publiczny rodzi konieczność jego spłaty, w jakimś terminie późniejszym, przez sektor prywatny (gospodarstwa domowe i firmy prywatne). Spłaty? Komu? Sobie samym przecież!
Dług publiczny – w szczególności Niemiec, USA, Japonii, Szwajcarii itd. – jest wysoko ceniony przez inwestorów, w tym zwłaszcza fundusze emerytalne. Apetytu na dług publiczny Szwajcarii i Japonii nie studzi nawet to, że jego oprocentowanie jest zerowe – a często nawet ujemne! (wysokość oprocentowania detalicznych obligacji skarbowych polskiego MF jest też bardzo niska). Dlaczego tak się dzieje? Otóż w ostateczności dług publiczny jest jedyną formą bogactwa finansowego, jakie bezpiecznie akumulować może sektor prywatny. Długi publiczne gwarantują państwa je emitujące. Tak długo, jak długo kontroluje ono emisję własnego pieniądza, jest ono w stu procentach wypłacalne. Jasne jest, że dotyczy to długu we własnej walucie. Zadłużenie publiczne wobec zagranicy – jeśli denominowane w walutach obcych – mogłoby być potencjalnym problemem. Nie odnosi się to jednak obecnie do Polski. Na marginesie warto zauważyć, że kraje strefy euro nie mają własnych walut narodowych. O emisji gotówki euro (i dostępie do niej) decyduje Europejski Bank Centralny. Nie ma więc stuprocentowej gwarancji wypłacalności np. państwa greckiego lub włoskiego. Wpływa to na wysokość oprocentowania długów publicznych tych krajów i nakłada kaganiec na ich deficyty budżetowe.

W trudnych czasach nie oszczędzać

Jest wiele nieporozumień co do zasad właściwej polityki makroekonomicznej. Szczególnie niepokojące jest przeświadczenie, że ponieważ nadchodzi spowolnienie, to pora mniej wydawać, a więcej oszczędzać. Nonsens. Jeśli wszyscy (sektor prywatny, tak jak i publiczny) zaczniemy ograniczać wydatki, to jeszcze bardziej spadną sprzedaż, produkcja i zatrudnienie. A więc spowolnienie będzie tym dotkliwsze.
W obecnych warunkach sektor prywatny będzie musiał ograniczać swoje wydatki. Ponadto wiele firm i gospodarstw domowych bezpośrednio niedotkniętych przez kryzys będzie skłonnych zwiększyć oszczędności (na wszelki wypadek). Tym większą rolę musi odgrywać hojne wydatkowanie pieniędzy przez sektor publiczny. Pytania, jakie się tu zazwyczaj zadaje to: skąd państwo ma brać pieniądze, względnie, czy państwo może wydawać pieniądze, których nie posiada.
Otóż, państwo z reguły wydaje pieniądze, których nie posiada. Co więcej, wydaje ono pieniądze, zanim je od sektora prywatnego pożyczy! Nie jest prawdą, że „państwo może wydać tyle pieniędzy, ile...zaciągnie długu” (jak mniema np. Leszek Balcerowicz). Beneficjenci rządu (lub jego agend, np. ZUS) otrzymują przekazy (np. emerytalne) z banków, w których rząd ma swoje konta. Na kontach tych może nie być żadnych aktywów (tj. pieniędzy), a zlecone przekazy tylko automatycznie powiększają debet rządu. Tenże debet jest następnie sankcjonowany albo jako kredyt bankowy udzielony rządowi, albo w postaci obligacji skarbowych, tj. oficjalnego długu publicznego.
Innym źródłem pieniędzy wydatkowanych przez rząd jest NBP. Nie idzie tu o drukowanie banknotów. NBP nie musi wcale złamać konstytucyjnego zakazu bezpośredniego finansowania długu publicznego, by aktywnie wspierać finanse publiczne. NBP, tak jak każdy inny suwerenny bank centralny, kredytuje banki komercyjne pod zastaw posiadanych przez te banki obligacji skarbowych. Akceptując obligacje skarbowe jako zabezpieczenie udzielonych kredytów, bank centralny w istocie skłania (albo wręcz zmusza) banki komercyjne do nabywania tych obligacji (po to, by je potem odstąpić bankowi centralnemu z zamian za gotówkę). Skutek ostateczny tej dozwolonej prawem procedury jest w istocie taki sam, jak gdyby bank centralny bezpośrednio finansował deficyt finansów publicznych emisją gotówki! Zakaz bezpośredniego finansowania rządu przez NBP jest dziecinną maskaradą, na którą nikt poważny nie powinien dać się nabrać.

Leon Podkaminer, emerytowany pracownik Wiedeńskiego Instytutu Międzynarodowych Porównań Gospodarczych. W latach 2005–2009 członek zespołu doradców ds. polityki pieniężnej Parlamentu Europejskiego