Reguła wydatkowa to tylko narzędzie. I jak każde można je zastąpić lepszym, które ułatwi uzyskanie założonego celu. Tym celem – o ile Polska poważnie traktuje zapisy unijnego paktu stabilności i wzrostu – jest utrzymywanie odpowiednio niskiego deficytu finansów publicznych i długu. Przed kilkoma laty w Ministerstwie Finansów ktoś uznał, że najlepszym na to sposobem będzie wzór, na podstawie którego będzie można policzyć, ile państwo może wydać w danym roku, by stopniowo zbliżać się do unijnych wymogów. To nie tylko 3 proc. PKB deficytu, jak się powszechnie sądzi – Polska musi mieć jeszcze odpowiednio niski deficyt strukturalny (policzony bez uwzględniania wpływu bieżącej koniunktury). Unijni spece od finansów publicznych uznali, że gdy przyjdzie wielki kryzys i budżet straci np. część dochodów z podatków, polskie finanse to wytrzymają, o ile w średnim okresie deficyt będzie wynosił 1 proc. PKB.
MF opracował algorytm, bo wyszedł z założenia, że taki mechanizm ustalania wydatków, w którym pod uwagę bierze się stan gospodarki (inflacja, PKB) i ilość pieniędzy w kasie (wielkość długu, zasoby gotówki, ekstra dochody), będzie w miarę obiektywny. Co nie znaczy wiążący ręce politykom. Reguła dyscyplinuje, ale niczego nie uniemożliwia. Chcecie dać ludziom dodatkowe emerytury? Czemu nie, tylko ściągajcie więcej składki emerytalnej. Nowe dodatki na dzieci? OK, ale musicie zwiększyć dochody, np. uszczelniając podatki. Jeśli zapada decyzja, że trzeba komuś więcej dać, to reguła zmusza polityków, żeby komuś coś zabrać. Kasa na koniec dnia musi się zgadzać. I to jest największy atut narzucania z góry dopuszczalnego limitu wydatków policzonego na podstawie matematycznego wzoru.
Można też mieć do sprawy inne podejście: traktować limit wydatków tylko jako kierunek, do którego powinna zmierzać polityka fiskalna. Rada Polityki Pieniężnej ma swoją busolę w postaci 2,5-procentowej inflacji i ma obowiązek tak kształtować stopy procentowe, by ceny rosły w takim właśnie tempie. Po to, by uzyskać cel nadrzędny, zapisany w ustawie o NBP, a więc stabilność cen. Może więc powołać bliźniaczą radę polityki fiskalnej, która wykorzystując drogowskaz w postaci limitu wydatków, tak będzie układać wielkości budżetów, by zmierzać w stronę 1-proc. deficytu strukturalnego? Podobny pomysł – powołania rady niezależnych od rządu mędrców, którzy kształtowaliby zręby budżetów – zgłaszał prezes GPW Marek Dietl. Zalety? Większa elastyczność w kształtowaniu bieżących wydatków, co zdaje się zyskiwać na znaczeniu, sądząc po rozkręcającej się debacie w UE. Główny wniosek, który z niej wypływa, brzmi: to rządy i ich polityka fiskalna powinny przejąć od banków centralnych odpowiedzialność za stabilizowanie gospodarki. Bo już bardziej stymulować wzrostu niskimi stopami procentowymi się nie da. To rządy, zwiększając nakłady publiczne, mogłyby zadbać o koniunkturę, dosypując grosza, np. do inwestycji. A tu gorset reguł fiskalnych może uwierać zbyt mocno.
Reklama
Największa wada pomysłu z radą fiskalną jest taka, że zrealizowanie go – na polskim gruncie – jest mało prawdopodobne. Bo jak zapewnić radzie pełną niezależność? I czy mandat rady, powoływanej przez parlament, byłby silniejszy niż mandat władzy wybranej w powszechnych wyborach? Budżet to jeden z najważniejszych instrumentów uprawiania polityki, trudno sobie wyobrazić, żeby rząd z demokratycznego nadania chciał się go pozbyć. I nie ma powodów, by się go pozbywał.
Są też inne koncepcje, choćby wprowadzenie tak zwanej złotej reguły. Zakłada ona, że z limitu można by wyłączyć niektóre potrzebne gospodarce wydatki, np. inwestycyjne. Dzięki temu i wilk byłby syty, i owca cała, bo rząd byłby dyscyplinowany przez limit, ale mógłby też wspierać gospodarkę, zwiększając jej produktywność. Ta propozycja też ma swoje minusy – bo jak zdefiniować wydatek na inwestycje? Czy podwyżka płac dla nauczycieli jest takim wydatkiem? Teoretycznie mogłaby poprawić jakość oświaty, przyciągając najlepszych do pracy. Ale to już rodzi obawy o kreatywną księgowość, które na unijnym forum zgłaszają m.in. Niemcy trzymający konserwatywny kurs w polityce budżetowej.
Choć dyskusja o kształcie reguły w Polsce dopiero się zaczyna, to rząd nie zamierza czekać na jej efekty i wybrał najprostszą z dróg, na skróty. Po prostu będzie ją systemowo omijał. Mowa o pomyśle, by Solidarnościowy Fundusz, powołany do pomocy niepełnosprawnym, wypłacał dodatkowe emerytury. Nie dość, że będzie dostawał w tym celu pożyczki z budżetu – które nie są wydatkiem, więc nie powiększają deficytu – to jeszcze jako fundusz celowy nie jest w regule uwzględniany. A ustawa jest tak napisana, że fundusz weźmie na swój bilans już przeprowadzoną tegoroczną wypłatę trzynastej emerytury. Co oznacza – jak sugerował jeden z twórców reguły Ludwik Kotecki dla Business Insidera – że od początku rząd nie miał pieniędzy na tę wyborczą obietnicę i bez zastosowania chwytu z Solidarnościowym Funduszem minister finansów złamałby ustawę o finansach publicznych. Nie ma się więc co dziwić, że MF nie ma czasu na akademickie dyskusje. Za złamanie ustawy groziłyby poważne sankcje, z Trybunałem Stanu włącznie. Ale efekt jest taki, że erozja stabilizującej reguły wydatkowej właśnie się zaczęła. Co z pewnością polskiej polityce fiskalnej nie dodaje wiarygodności.
Stabilizująca reguła wydatkowa to nie dogmat. Ale omijanie w pośpiechu naczelnej zasady finansów publicznych, by przypudrować braki w kasie po sfinansowaniu wyborczych obietnic, to najgorsze z wyjść