Aby rozkręcić hamującą gospodarkę, kraje UE muszą więcej wydawać na inwestycje. Na to jednak nie pozwalają zbyt sztywne reguły fiskalne. Dlatego w Brukseli trwa debata, jak je zmienić.
Gospodarka spowalnia pomimo niskich stóp procentowych i wobec zapowiedzi powrotu do luzowania ilościowego, czyli skupowania przez Europejski Bank Centralny obligacji i innych papierów wartościowych. Skoro pole manewru polityki monetarnej w praktyce się wyczerpało, pozostaje tylko polityka fiskalna, czyli wydatki państw. W Unii nałożony na nie jest jednak gorset. To kryteria z Maastricht (dług publiczny na poziomie 60 proc. PKB, deficyt budżetowy nie większy niż 3 proc. PKB) oraz zapisy Paktu Stabilności i Wzrostu (PSiW) z 1997 r. Wielu ekonomistów uważa, że gorset ten w obecnej sytuacji stał się zbyt ciasny i trzeba go poluzować – wśród nich członkowie Europejskiej Rady Budżetowej (ERB), niezależnego ciała doradczego przy Komisji Europejskiej, w którym zasiada m.in. były minister finansów Mateusz Szczurek.
Dokręcanie śruby
Rada proponuje, by zasadą stało się to, co już dziś w praktyce jest stosowane przez Komisję Europejską. To nie limit 3 proc. PKB deficytu miałby być cezurą do oceny dyscypliny budżetowej, lecz to, jak kraj kształtuje swoje wydatki – czy nie rosną one nadmiernie w stosunku do tego, co wynika z jego reguły wydatkowej. „Zakładamy użycie tylko jednej kotwicy – stosunku zadłużenia do PKB i ścieżki dojścia do celu – oraz jednego wskaźnika fiskalnego – limitu wzrostu wydatków pierwotnych dla krajów, w których dług publiczny przekracza 60 proc. PKB – oraz ogólnej klauzuli ucieczki”. Ta ostatnia dawałaby rządom większą elastyczność potrzebną w trudnych czasach.
ERB przedstawiła swoje propozycje już w ub.r. W połowie września wróciła do nich przy okazji oceny reguł obecnie stosowanych na forum unijnym. Nad zaleceniami Rady pochylił się m.in. nieformalny ECOFIN, czyli zgromadzenie ministrów finansów krajów członkowskich UE.
Jednak na unijnym forum daleko do konsensusu w sprawie zmian w kryteriach. Wiceminister finansów Leszek Skiba mówi, że dziś dyskusja wokół traktowania kryteriów z Paktu Stabilności i Wzrostu ma trzy główne nurty. Pierwszy sprowadza się do postulatu „dokręcenia śruby”, choć sposób jego przedstawiania może zmylić, gdyż czyni się to pod hasłem „wdrożenia dotychczasowych reguł”.
Pakt w dzisiejszej formule elastycznie podchodzi do stosowania niektórych reguł, dając w tym pewną swobodę Komisji Europejskiej. Część uczestników debaty chciałaby tę elastyczność zlikwidować. Opowiadają się za tym kraje Północy, które w ostatnim czasie uformowały nową koalicję nazywaną „nową ligą hanzeatycką” lub „Hanzą 2.0”. Należą do niej m.in. Holendrzy, Skandynawia, Irlandia, sympatyzują z nimi także Niemcy, które jednak starają się nie wybijać w tej dyskusji na pierwszy front.
Zgodnie z postulatem tej grupy bardziej restrykcyjnie miałoby być traktowane lekceważenie przez kraje członkowskie obowiązku prewencyjnego obniżania deficytu sektora finansów publicznych w średnim terminie, dzięki czemu spadałby też dług, a finanse publiczne byłyby stabilne bez względu na bieżący stan koniunktury. Dla Polski cel średniookresowy (tzw. MTO) to 1 proc. PKB.
– Kraje północne chcą, by tak jak w przypadku złamania 3-proc. limitu deficytu bezwzględnie stosowana jest procedura nadmiernego deficytu, z ryzykiem zawieszenia środków unijnych, stosować ją również wtedy, gdy kraj członkowski nie wypełnia celu średniookresowego – mówi Skiba.
Zbyt skomplikowane
W opozycji do tych pomysłów stoją kraje południa Europy. Według nich reguły powinny być bardziej elastyczne, a KE powinna mieć jeszcze większą swobodę w ocenianiu polityk gospodarczo-finansowych krajów członkowskich, które nie wypełniają paktu, uwzględniając dodatkowe okoliczności.
– Oficjalnie nikt nie postuluje rozmiękczania reguł, ale podnosi, że Komisja powinna mieć większe pole do ich interpretacji. W takim ujęciu reguły nie byłyby zapisane na sztywno, tylko – trochę na zasadzie anglosaskiego prawa precedensowego – ich formuły byłyby proste, a metoda stosowania zostałaby wypracowana w praktyce – dodaje wiceminister.
Trzeci nurt to nurt środka, w którym kraje przyznają, że reguły stały się zbyt skomplikowane, niezrozumiałe dla wszystkich oprócz wąskiej grupy ekspertów budżetowych, ale ich istnienie i stosowanie jest istotne. Twierdzą, że kraje mają obecnie problem z utożsamianiem się z nimi lub świadomym prowadzeniem polityki gospodarczej zgodnej z regułami, w efekcie ryzykują niezamierzone odchodzenie od reguł, pomimo że ich celem jest zachowanie stabilności finansów publicznych.
– Polska w tej debacie pozycjonuje się w centrum. Uznajemy, że reguły fiskalne są ważne i należy wzmacniać ich stosowanie. One pełnią swoje funkcje, rozmiękczenie ich, tak, jak chciałyby tego kraje Południa, byłoby błędem. Opowiadamy się natomiast za ich uproszczeniem oraz by pole do interpretacji, której dokonują urzędnicy Komisji Europejskiej, było ograniczone. Lepiej, żeby były one możliwie obiektywnie uregulowane, by elastyczność była wpisana w reguły, ale nie w ich stosowanie, czyli dokładnie odwrotnie, niż ma to miejsce obecnie – mówi Skiba.
Dodaje, że zdaniem polskiego rządu podstawowy nacisk powinno się kłaść na redukcję długu oraz by oprzeć reguły na wskaźnikach widocznych dla wszystkich, a nie wyliczanych zza brukselskiego biurka. – Dobrze, że oczekuje się od krajów, by pilnowały deficytów, ale to dług jest kluczowy dla stabilności finansowej i kraje muszą mieć jasność z góry, jak zostaną ocenione podejmowane przez nich działania w sferze polityki gospodarczej – dodaje wiceminister.
Dopasować do każdego
Zdaniem zwolenników reform dodatkową korzyścią byłoby również uproszczenie reguł. Kryteria z Maastricht oraz zapisy PSiW wielokrotnie uzupełniano, aby lepiej przystawały do zmieniających się okoliczności gospodarczych. Pakt doczekał się pierwszej reformy w 2005 r., później w 2011 r. (tzw. sześciopak), 2012 r. (tzw. kompakt fiskalny) oraz 2013 r. (tzw. dwupak). Wraz ze zmianami puchły dokumenty towarzyszące, które wyłuszczają znaczenie zapisów tych dokumentów. Samo Vade Mecum, czyli instrukcja obsługi paktu, ma już prawie 250 stron. – Ciągłe uzupełnienia, dodawanie wyjątków, klauzul ucieczki i innych sprawiają, że nie sposób za tym wszystkim nadążyć – pisał w 2018 r. na blogu brukselskiego think-tanku gospodarczego Bruegel Thomas Wieser.
Członkowie Rady zastanowili się również, jaki mógłby być następny krok w reformie europejskich zasad fiskalnych, i doszli do wniosku, że byłoby nim odejście od zasady „taka sama reguła dla wszystkich” na rzecz zapisów bardziej skrojonych do potrzeb poszczególnych krajów. Pobrzmiewają tu echa stanowiska, że nie można wszystkich gospodarek unijnych (czy strefu euro) wrzucać do tego samego kosza. Do małej Estonii powinien stosować się inny zestaw reguł niż do 60-milionowych Włoch. Ten wątek nie został jednak rozwinięty; Rada ma nadzieję powrócić do niego w przyszłości.