Urząd Zamówień Publicznych opublikował sprawozdanie o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2018 r. Wynika z niego, że 61 proc. polskich zamawiających nie zawarło w minionym roku ani jednego kontraktu w procedurach przewidzianych w ustawie – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm.). Korzystają z różnego rodzaju wyłączeń, przede wszystkim z tego dotyczącego progu bagatelności.

Mówiąc wprost – większość zamawiających nie udziela zamówień, których wartość przekraczałaby 30 tys. euro. W ubiegłym roku na podstawie tego wyłączenia wydano w sumie prawie 37 mld zł. To niewielki wzrost wartości zamówień udzielonych na podstawie tego wyłączenia, bo rok wcześniej było to ok. 34 mld zł. Wzrost ten nie dziwi, bo urósł też sam rynek. W 2018 r. jego wartość wyniosła rekordowe 202 mld zł, podczas gdy rok wcześniej było to 167 mld zł.

Fikcyjny podział

To, że większość instytucji udzielających zamówień publicznych ani razu nie musiała stosować przepisów o zamówieniach publicznych, może dawać do myślenia. Oczywiście może być tak, że wiele z nich po prostu nie prowadziło w minionym roku większych inwestycji i dlatego nie przekraczały wspomnianego progu 30 tys. euro, od którego stosuje się ustawę.

– Mam wątpliwości, czy wszyscy zamawiający, którzy korzystają z wyłączeń, robią to lege artis. Dość często, choćby w kuluarach różnych konferencji, można bowiem usłyszeć o umiejętnym dzieleniu zamówień, tak aby nie podlegać przepisom ustawy – zauważa Piotr Trębicki, radca prawny z kancelarii Czublun Trębicki.

W 2018 r. na jeden przetarg przypadało zaledwie 0,8 oferty. To najniższy poziom w historii

Dla przykładu – wartość sprzętu komputerowego dla urzędu kupowanego w różnych okresach roku powinna zostać zsumowana. Jeśli przekroczy próg 30 tys. euro, należy wszcząć przetarg zgodny z przepisami o zamówieniach publicznych. Czasem zdarza się jednak tak, że pod koniec roku znajdują się pieniądze, za które można kupić dodatkowy sprzęt, czego nie można było przewidzieć przy wcześniejszym kontrakcie. Albo też część komputerów ze względu na ich specyfikę wyłącza się do innego zamówienia.

Nie wiadomo, jaka jest skala tego zjawiska, bo kontrole UZP czy NIK skupiają się raczej na pokaźniejszych kontraktach. Mamy więc do czynienia z szarą strefą.

– Jeśli przed rokiem urzędnikom udało się bez konsekwencji podzielić zamówienie i uniknąć konieczności stosowania ustawy, z pewnością ten sam mechanizm wykorzystają i w tym roku – ostrzega Piotr Trębicki.

Cena najważniejsza

Sprawozdanie prezesa UZP potwierdza, że choć cena nie jest już jedynym kryterium, to w rzeczywistości wciąż ona decyduje o wyborze oferty. Od połowy 2016 r. przepisy nakazują, by kryteria pozacenowe stanowiły co najmniej 40 proc. ogólnej wagi przy ocenie ofert (pomijając sytuacje, gdy w opisie zamówienia zostaną określone standardy jakościowe i uwzględni się koszty cyklu życia). Jest to przestrzegane, ale niestety najczęściej w sposób wyłącznie formalny.

W 2018 r. aż 89 proc. zamówień poniżej progów unijnych udzielono z zastosowaniem pozacenowych kryteriów. Tyle że najczęściej tych, które nic nie dają lub dają niewiele. Najczęściej stosowanym kryterium od lat pozostaje okres gwarancji. W ubiegłym roku pojawił się on aż w 61 proc. przetargów poniżej progów unijnych. Kolejne popularne kryterium to termin realizacji zamówienia (31 proc.). Nawet przy zastosowaniu tych dwóch kryteriów wciąż tak naprawdę o wszystkim decyduje cena. Wszyscy wykonawcy udzielają bowiem maksymalnych możliwych gwarancji i deklarują najkrótsze terminy realizacji zamówienia.

„Dane powyższe wskazują, że wykorzystywane przez zamawiających kryteria pozacenowe nadal nie mają dużego, różnicującego wpływu na wyniki postępowania. Wypełniane są przepisy prawa, jednakże z ostrożnym stosowaniem rozwiązań w zakresie kryteriów jakościowych, co w konsekwencji nie ma bezpośredniego wpływu na jakość i efektywność przedmiotu zamówienia” – przyznaje we wnioskach UZP.

Dlaczego zamawiający tak niechętnie sięgają po inne kryteria, przede wszystkim jakościowe czy funkcjonalne?

– Zastosowanie kryteriów pozacenowych wydłuża i komplikuje postępowanie, gdyż wymaga skorzystania z pomocy zewnętrznych ekspertów, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Zamawiający rezygnują z eksperckich analiz pod presją czasu i ograniczonego budżetu albo z tego powodu, że nie zdają sobie sprawy z korzyści, które mogą osiągnąć w dłuższej perspektywie – ocenia dr Robert Siwik, radca prawny specjalizujący się w prawie zamówień publicznych, członek zarządu Polskiego Stowarzyszenia Zamówień Publicznych, przewodniczący komisji ds. zamówień publicznych Polsko-Niemieckiej Izby Przemysłowo-Handlowej.

Pokonać strach

Aby zmienić ten stan rzeczy, konieczne jest przekonanie zamawiających, że stosowanie kryteriów jakościowych leży w ich dobrze pojętym interesie. UZP próbuje to zrobić przez szkolenia i publikację przykładowych kryteriów. Na początku roku opublikował na swych stronach internetowych bezpłatny poradnik na temat stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert. Zapowiada kontynuowanie działań edukacyjnych.

Eksperci zwracają uwagę, że najkorzystniejsze byłoby włączenie w te działania izb skupiających przedsiębiorców. To one najlepiej znają specyfikę swych branż. Równie ważne jest pokonanie strachu zamawiających.

– Zastosowanie rozbudowanych kryteriów pozacenowych, szczególnie jakościowych, a więc trudno mierzalnych i subiektywnych, może rodzić ryzyko ich kwestionowania w razie kontroli. Zamawiający mają uzasadnione powody do takich obaw. Aby temu przeciwdziałać, konieczna jest współpraca UZP z organami kontroli (NIK, regionalnymi izbami obrachunkowymi, CBA itp.), aby uświadamiać korzyści ze stosowania kryteriów pozacenowych oraz przekazać, co powinno być rzeczywistym celem kontroli, np. przeciwdziałanie ograniczaniu konkurencji – podpowiada dr Robert Siwik.

Największym problemem polskiego rynku zamówień publicznych jest jednak mała konkurencyjność. W 2018 r. spadła ona do najniższego poziomu w historii. Przy zamówieniach poniżej progów unijnych na jeden przetarg przypadało średnio zaledwie 2,19 oferty. To jednak nie oddaje całego problemu. Od tej średniej należy bowiem odjąć oferty odrzucane z przetargów. A wówczas okazuje się, że przeciętnie na jeden polski przetarg przypadało zaledwie 0,8 oferty. Statystycznie jest więc więcej przetargów niż zainteresowanych nimi przedsiębiorców.

Polacy wciąż chcą kupować mieszkania na kredyt