Czym byłaby Polska bez członkostwa w Unii Europejskiej? Krajem jak Ukraina – szamoczącym się między Wschodem a Zachodem, z silnymi wpływami Kremla i prorosyjską partią rządzącą? Regionalną potęgą jak Turcja, ze świetnymi – ale do czasu – wynikami gospodarki? Zapewne bliżej byłoby nam do Ukrainy, choć nie powtórzylibyśmy zapaści Kijowa z uwagi m.in. na inny start w 1989 r.
Uniknięcie wejścia do Wspólnoty nie było takie proste. Od 40 lat Zachód toczył zimną wojnę z ZSRR, który umacniał swoją potęgę dzięki m.in. dominacji w tej części kontynentu – więc odebranie Moskwie wpływów w regionie i włączenie go w struktury zachodnie było racjonalną strategią Europy Zachodniej i USA. – Na początku Ameryka była przekonana, że narody Europy Środkowo-Wschodniej mają tendencję do nacjonalizmu, Waszyngton obawiał się też zjednoczonych Niemiec. Dlatego uważano, że region należy wmontować w szerszy układ – mówi Paweł Kowal, politolog z Instytutu Studiów Politycznych PAN. – To był rodzaj umowy dotyczący dotychczasowej strefy sowieckiej: tylko rok dzieli zjednoczenie Niemiec od parafowania układu z Schengen, który zniósł kontrole na granicach wewnętrznych państw sygnatariuszy. A więc Niemcy się jednoczą, ale w zamian następuje rewanż za Jałtę dla naszej części kontynentu – podkreśla Kowal. Nie odbierając zasług naszym politykom negocjującym z Brukselą, widać, że aby nie doszło do integracji, musiałoby się wydarzyć coś bardzo nieoczekiwanego – jak radykalna erupcja nastrojów antyunijnych w Polsce czy gwałtowny polityczny zwrot w Niemczech.
Zdaniem byłego premiera i szefa MSZ Włodzimierza Cimoszewicza jeszcze innym wariantem byłoby opóźnienie członkostwa Polski. Dwie dekady temu najbliżej zamknięcia negocjacji z UE były mniejsze kraje, jak Czechy czy Węgry. Pojawił się wtedy pomysł, by to one w 2004 r. dołączyły do Wspólnoty, a Polska dopiero wtedy, gdy zamknie wszystkie rozdziały negocjacyjne. – Gdyby w tym przejściowym okresie wybuchł kryzys gospodarczy, moglibyśmy znaleźć się poza UE na dłużej – podkreśla Cimoszewicz (choć warto pamiętać, że negocjacje unijne finalizowała lewica i dodanie dramatyzmu ich finiszowi podbija jej zasługi).
ikona lupy />
Magazyn DGP z 26 kwietnia 2019 / Dziennik Gazeta Prawna

Skąd mieliśmy na grilla

Jaka byłaby Polska pozostająca poza UE? Nawet jeśli przyjąć, że dołączylibyśmy do NATO (miało to miejsce w 1999 r.), to stalibyśmy się polem gry między Zachodem a Rosją. – Nie mielibyśmy wpływu na to, co się dzieje w Europie, nie bralibyśmy udziału w tworzeniu traktatu lizbońskiego. Choć bylibyśmy członkiem NATO, to Rosja testowałaby na nas możliwy zakres budowania strefy wpływów – uważa Cimoszewicz. To oznaczałoby wewnętrzną niestabilność polityczną i silniejsze nastroje nacjonalistyczne i antyrosyjskie. – Tradycyjnie szukalibyśmy aliansów w Europie Środkowo-Wschodniej, pewnie próbowalibyśmy budować kolejne wersje Międzymorza, naszą elitę dzieliłby stosunek do Ukrainy – mówi Paweł Kowal.
Jednocześnie coraz mocniejsze stawałyby się naciski ze strony konkurującego z Rosją Zachodu. – Wywierałby na nas presję, byśmy się jednak przyłączyli do UE. Błąd naszej antyunijnej prawicy polega na tym, że nie rozumie, iż Europa ma taką strukturę geograficzną, ludnościową i gospodarczą, że nie może na kontynencie pokojowo funkcjonować 40 państw narodowych, z których każde ma własną gospodarkę chronioną cłami. Ten system oznacza wojny o supremację – podkreśla Kowal.
Nasi sąsiedzi to Niemcy i Rosja, więc Polska byłaby terenem przeciągania liny między tymi państwami. Z wyraźnie mocniejszymi wpływami Moskwy – bo od lat 90. Kreml realizuje politykę „gaz i ropa zamiast czołgów”. Bez Unii trudno byłoby się uwolnić od presji Kremla – polityki dywersyfikacji zaopatrzenia w gaz zaczętej w czasach pierwszego rządu PiS i kontynuowanej przez PO mogłoby nie być. Przecież jeszcze w 2010 r. wicepremier Waldemar Pawlak był bardzo bliski podpisania kontraktu gazowego z Rosją do 2040 r. Pomysł został storpedowany również dzięki unijnej interwencji. Bez wsparcia Wspólnoty zawarcie umowy byłoby realne, a to oznaczałoby znaczące zwiększenie rosyjskich wpływów nad Wisłą. To z kolei mogłoby doprowadzić do powstania liczącej się „partii dobrego sąsiedztwa” (z powodów historycznych wykluczone jest pojawienie się liczącego się jawnie prorosyjskiego ugrupowania). W stronę takiego bloku mogłyby dryfować partie ludowe – jak PSL czy Samoobrona, mające wyborców, dla których Rosja jest ważnym rynkiem zbytu produkowanych przez nich towarów. Ten nurt mógłby zostać uzupełniony o ugrupowanie neoendeckie. Do tego – z powodu zupełnie innej sytuacji społecznej – w 2007 r. zapewne nie nastąpiłby koniec „przystawek PiS”, a Samoobrona czy antyunijne LPR mogłyby być siłami politycznymi liczącymi się do dziś.
Wejście Polski do UE rozładowało w dużej mierze problem bezrobocia – „wyeksportowaliśmy” je do Wspólnoty. Gdyby ten proces nie zaszedł, napięcia społeczne byłyby o wiele ostrzejsze. – Zapewne konflikty na tle polityki gospodarczej i społecznej przypominałyby te z początku lat 90. Mielibyśmy do czynienia z przesunięciem sceny politycznej w kierunku ruchów protestu, co skutkowałoby zupełnie inną atmosferą społeczną. Masowe grillowanie i dolce vita, które zaczęło się za PO, to właśnie efekt braku dużych problemów społecznych – podkreśla politolog Rafał Matyja.
Ale pozostanie poza Unią oznaczałoby też inne kłopoty. Polska byłaby słabsza instytucjonalnie i administracyjnie, korupcja zapewne byłaby większa. Przygotowując się do wejścia do UE, musieliśmy wdrożyć wiele rozwiązań i standardów, np. procedur zamówień publicznych, przejrzystości działań administracji, polityki antykorupcyjnej. – Przejęte od UE zasady postępowania przy różnych publiczno-prywatnych projektach mają ogromne znaczenie, którego wagi zazwyczaj nie dostrzegamy. Widać to, gdy kraje takie jak Ukraina czy Gruzja chcą te zasady kopiować, by podwyższać standardy funkcjonowania państwa – mówi Ludwik Kotecki, były wiceminister finansów, który opracowywał dla Banku Światowego raport o zarządzaniu inwestycjami publicznymi w Polsce.
Inną konsekwencją pozostawania poza UE byłyby dużo słabsze samorządy. – Nie byłoby tak silnej legitymizacji dla nich. Już w 2003 r. pojawiały się głosy, że reforma samorządowa nie ma sensu, bo lokalne władze nie mają pieniędzy. Nagle rok później otrzymały gigantyczny zastrzyk z UE – podkreśla Rafał Matyja.

Odnaleźliśmy się na Wspólnym Rynku

Nie ulega wątpliwości, że Polska poza UE byłaby znacznie słabsza ekonomicznie. Nikt jeszcze nie pokusił się o badanie długofalowego wpływu członkostwa we Wspólnocie na naszą gospodarkę. Jak zwraca uwagę Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole Bank Polska, mamy do dyspozycji tylko badania cząstkowe, np. dotyczące wpływu unijnych środków na PKB. Odnoszą się one do poprzedniej perspektywy finansowej – wynika z nich, że strumienie euro napływające w ramach polityki spójności czy rolnej zwiększały wzrost gospodarczy o 0,7–1 pkt proc. PKB rocznie.
Jak wynika z danych Ministerstwa Finansów, przez blisko 15 lat do Polski napłynęło 159 mld euro środków unijnych, z czego m.in. 101 mld z polityki spójności i 52 mld w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. W tym czasie do unijnej kasy wpłaciliśmy niespełna 52 mln euro. Jesteśmy więc na plusie o 107,5 mld euro.
By naszkicować pełen scenariusz alternatywny, należy uwzględnić także oddziaływanie dwóch innych czynników. Pierwszy – udział we wspólnym rynku, który umożliwił polskim firmom ekspansję. Jak wynika z danych GUS, eksport wzrósł z niespełna 60 mld euro w 2004 r. do 221 mld euro w 2018 r. Drugi – napływ inwestycji zagranicznych, który zwiększył się po 2004 r. Zagraniczne firmy chętnie lokowały działalność w Polsce – dużym i stabilnym kraju UE.
Zdaniem Borowskiego można przyjąć, że skumulowane korzyści z funduszy, dostępu do unijnego rynku oraz zwiększonego napływu inwestycji zagranicznych do Polski podnosiły polskie PKB przeciętnie o 1,5 pkt proc. PKB rocznie. – To oznacza, że gdybyśmy byli poza Wspólnotą, nasz PKB byłby niższy w 2018 r. o 21 proc. – podkreśla. Nasz produkt krajowy brutto w zeszłym roku wyniósł ok. 2 bln zł, a więc bez członkostwa wynosiłby 1,6 bln zł (taka była jego wartość w 2013 r.). W scenariuszu Polski poza UE bylibyśmy gospodarczo opóźnieni o sześć lat i ten dystans z każdym rokiem by się zwiększał. A po drodze zaliczylibyśmy z pewnością recesję związaną ze światowym kryzysem 2008 r. Napływ środków unijnych był wówczas jednym z amortyzatorów, który pozwolił nam uniknąć skutków krachu.
Te obliczenia można odnieść też do danych o PKB na głowę w relacji do unijnej średniej. W zeszłym roku nasz PKB per capita stanowił 70 proc. unijnej. Gdyby nie było nas we Wspólnocie, to wynosiłby ok. 55 proc. średniej. W momencie wstępowania do Unii zbliżał się do połowy średniej unijnej. Scenariusz Polski bez UE oznaczałby, że dystans nadrabialibyśmy dużo wolniej: udałoby się nam przybliżyć do średniej UE o 6–7 pkt proc., a nie o 20 pkt proc.
Na ile te szacunki są realne, można też sprawdzić, porównując się z krajami, które na wejście do Wspólnoty wciąż czekają. W Serbii od 2004 r. PKB na mieszkańca podniósł się z 32 proc. średniej UE do 36 proc. W Czarnogórze także nastąpiła poprawa: z 34 proc. do 46 proc. (ale ten kraj przeżywa turystyczny boom). Gospodarka Albanii urosła z 22 proc. do 30 proc.
– Ewidentnie wolniej gonilibyśmy Wspólnotę, bylibyśmy biednym krajem, doświadczylibyśmy recesji w trakcie kryzysu światowego i nie byłoby rozmowy jak dziś o tym, kiedy przenieść nas do koszyka krajów rozwiniętych. To realne w ciągu 5–7 lat, mniej więcej wtedy, gdy pod względem poziomu zamożności dogonimy Portugalię – podsumowuje ekonomista banku Credit Agricole.
Największą korzyścią dla rozwoju gospodarczego Polski, patrząc na nasze członkostwo długoterminowe, jest dostęp do wspólnego rynku, dopiero na drugim miejscu są unijne fundusze – uważa Piotr Arak, dyrektor Polskiego Instytutu Ekonomicznego. W końcu strumień środków unijnych, który płynie z Brukseli, będzie stopniowo malał. Pierwsze cięcia czekają nas w najbliższej unijnej perspektywie budżetowej – już po 2020 r.
Zespół włoskich ekonomistów przeanalizował, jak mogłyby się rozwijać gospodarki krajów członkowskich poza Wspólnotą. Badanie dotyczyło państw, które dołączały od lat 70. do pierwszej szóstki państw założycielskich. Okazało się, że w ciągu pierwszej dekady członkostwo w UE przyniosło Polsce wzrost PKB per capita o 23 proc. Konstruowanie alternatywnej wizji dziejów nie jest proste, włoscy ekonomiści skorzystali z metody syntetycznej kontroli, która polega na stworzeniu sztucznej grupy porównawczej podobnej do tej w rzeczywistości, ale z wyłączeniem jednego badanego czynnika. Metody tej używano przy ocenie m.in. wpływu konfliktu w Kraju Basków na gospodarkę Hiszpanii czy efektów ustawy antynikotynowej w Kalifornii.
Badacze Nauro Campos, Fabrizio Coricelli i Luigi Moretti w powtórzonym po kilku latach badaniu sprawdzili wzrost PKB per capita, wyłączając korzyści związane z wolnym handlem. Wyszło na to, że nasz rozwój jako członka UE, ale bez dostępu do wspólnego rynku w badanej dekadzie, nie byłby już tak duży – samo członkostwo dałoby jedynie 6 proc. Korzystanie ze swobody przepływu osób, usług, towarów i kapitału odpowiadało więc za 17 pkt proc. wzrostu naszej gospodarki liczonego na jednego mieszkańca.
– To, jak znaczącym staliśmy się graczem w unijnym handlu, widać gołym okiem – podkreśla Arak. Nasza branża transportowa jest jedną z wiodących, odpowiadamy na wspólnym rynku za jedną czwartą kabotażu, czyli usług transportowych świadczonych w całości poza krajem, w którym firma ma swoją siedzibę. Branża transportowa za sprawą UE stała się na tyle znacząca, że odpowiada za wytwarzanie 10 proc. polskiego PKB. – Aktywny jest też polski sektor spożywczy. Ale przede wszystkim uczestniczymy w całym łańcuchu dostaw w produkcji samochodów. Tak szybko i intensywnie te branże nie mogłyby się rozwijać bez wspólnego rynku – wymienia dyrektor Polskiego Instytutu Ekonomicznego.
Badania włoskich ekonomistów pokazują, że dostęp do wspólnego rynku jest szczególnie korzystny właśnie dla krajów środkowoeuropejskich, które wstąpiły do UE w 2004 r. i później. W przypadku państw takich jak Wielka Brytania, Dania czy Finlandia, różnice w szacunkach uwzględniających dostęp do wspólnego rynku i bez niego są niewielkie.

Efekt Unii był i wcześniej

– Korzystanie ze środków europejskich wymusza zainwestowanie dużego wkładu własnego, co było bardzo stymulujące – dodaje Piotr Arak. Na dodatek realizowanie projektów unijnych zmobilizowało biurokrację, która nauczyła się najefektywniej spośród krajów regionu wydawać europejskie fundusze. Jest w tym dużo naszej własnej zasługi, przede wszystkim samorządów.
Marek Woźniak, marszałek województwa wielkopolskiego i wiceszef Europejskiego Komitetu Regionów, uważa, że wysoka efektywność polskiego modelu polega na jego decentralizacji. Dzisiaj 40 proc. wszystkich pieniędzy przekazywanych nam przez Brukselę na rozwój regionów jest wydatkowanych przez samorządy wojewódzkie. Inne kraje radzą sobie słabiej z wykorzystywaniem pieniędzy unijnych. Przykładem jest Rumunia, gdzie projektami zarządza się centralnie z Bukaresztu.
Członkostwo w UE do tej pory przekładało się pozytywnie na rynek pracy – tak wynika z badań zleconych przez Ministerstwo Rozwoju. O ile jeszcze w 2004 r. wskaźnik zatrudnienia wynosił ok. 57 proc., o tyle w końcu 2017 r. sięgnął prawie 71 proc. Około 2 pkt proc. wzrostu przypisuje się wydatkowaniu unijnych środków. Jak podkreśla resort, wpływ funduszy unijnych na aktywność zawodową widoczny jest we wszystkich województwach. Podobnie sytuacja wygląda ze stopą bezrobocia, która po przystąpieniu Polski do UE w 2004 r. wynosiła ok. 20 proc., a w zeszłym roku spadła do zaledwie 6 proc. Liczba bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy, która przed przystąpieniem do UE przekraczała 3 mln, teraz spadła poniżej miliona osób.
„Ocenia się, że dzięki realizacji polityki spójności stopa bezrobocia w latach 2004–2017 była średnio o blisko 1,7 pkt proc. niższa niż w przypadku scenariusza bez funduszy. Najwyższy wpływ – ponad 3 pkt proc. redukcji stopy bezrobocia względem scenariusza bez funduszy – odnotowano w latach 2012–2014, a w samym 2017 roku oceniano go na około 1,3 pkt proc.” – szacuje Ministerstwo Rozwoju.
Z badań resortu wynika też, że w latach 2004–2017 realizacja polityki spójności w Polsce dodawała średnio ok. 0,3 pkt proc. do tempa wzrostu PKB. A w latach 2009–2011 osiągnięte tempo wzrostu było średnio o ponad 1 pkt proc. wyższe niż w przypadku scenariusza zakładającego brak tych środków. To pozwoliło nam mniej dotkliwie odczuć skutki światowego kryzysu.
Z kolei, gdybyśmy pozostali poza UE, uniknęlibyśmy potężnego odpływu pracowników do krajów zachodnich, który umożliwiło członkostwo. Wyjazd do Wielkiej Brytanii był zbawieniem dla setek tysięcy polskich bezrobotnych. Dzisiaj, gdy nasza gospodarka nabrała rozpędu, brak rąk do pracy może okazać się poważnym hamulcem. Wyjazd wyedukowanych lekarzy i pielęgniarek okazał się bardzo korzystny dla pozostałych państw UE, nas nie cieszy. To zresztą nie tylko polski problem. Ostatnio głośnym echem odbiła się wypowiedź rumuńskiego ministra finansów. Eugen Teodorovici narzekał na swobodę przepływu osób, która jest jednym z czterech filarów wspólnego rynku. Jak mówił, z kraju wyjechał milion pracowników, przez co Rumunia nie może konkurować z największymi gospodarkami w UE. – Jeśli jedna osoba w rodzinie jest smutna, to cała rodzina jest nieszczęśliwa. Ja szczęśliwy nie jestem. Będę, jeśli znajdziemy jakieś rozwiązanie dla naszej całej rodziny – powiedział Teodorovici.
Bez UE doganianie krajów zachodnich byłoby wolniejsze, a może w ogóle by nie nastąpiło – uważa Ignacy Morawski, ekonomista i założyciel serwisu Spot Data. – Gdyby nie Unia, nie mielibyśmy bodźców do reform instytucjonalnych. Co więcej, poza UE musielibyśmy prowadzić zupełnie inną politykę gospodarczą, bardziej konserwatywną, nastawioną na budowanie większych nadwyżek budżetowych, większe oszczędności, większe inwestycje, a mniejszą konsumpcję – podkreśla specjalista, który jest jednym ze współautorów wydanego na 15-lecie wejścia Polski do Wspólnoty raportu Instytutu In.Europa.
Ta ścieżka rozwoju byłaby trudniejsza. Zwłaszcza że Polacy woleli przeznaczać pieniądze z budżetu na wydatki społeczne niż inwestycyjne. – Tego chcieli wyborcy, więc politycy się dostosowali. Nasz system społeczno-polityczny nie był w stanie wygenerować pieniędzy na inwestycje publiczne. To się pojawiło dopiero w momencie, gdy weszliśmy do UE – dodaje.
Ale „efekt Unii” był odczuwalny na długo przed 2004 r. Do akcesji szykowaliśmy się od początku transformacji. Układ stowarzyszeniowy został podpisany już w 1991 r. i cała nasza polityka była nastawiona na realizację tego celu. – Widział to rynek, inwestorzy, przedsiębiorcy. Wszyscy byli przekonani, że do Unii wejdziemy. To budowało naszą wiarygodność na zewnątrz, a w kraju przekonanie o tym, że powinniśmy dążyć do stworzenia takich samych instytucji jak te w krajach Wspólnoty – mówi Morawski. Przyjmowanie zachodnich wzorców sprawiło, że mogliśmy oszczędzać mniej i utrzymać wyższą stopę konsumpcji. Jak podkreśla ekonomista, dzięki temu ścieżka rozwoju była łatwiejsza. Innej – nastawionej na oszczędności i zaciskanie pasa – polskie społeczeństwo mogłoby nie zaakceptować. – Ta transformacja mogłaby się posypać – dodaje Morawski.
Czerpanie korzyści z europejskiej maszyny konwergencji pozwoliło nam szybciej niż innym dogonić bardziej rozwiniętych graczy. Mało jest krajów, którym w tak krótkim czasie udało się nadrobić zaległości rozwojowe. PKB Chin rósł w ostatnich latach o 7 proc. rocznie, ale i tak PKB na Chińczyka dzisiaj wynosi połowę tego, co w Polsce. – Na świecie są dzisiaj dwie grupy krajów, którym udało się awansować wysoko. Są to tygrysy azjatyckie i europejskie peryferia, w tym my, Polska – zaznacza Morawski.