Wydatki socjalne może wyciągają ze skrajnego ubóstwa, ale nie ratują od biedy. Konserwują ją. Traktujmy więc ostrożnie polityków obiecujących jeszcze większe pieniądze. Mogą spełnić swoje obietnice
Szwajcarzy uchodzą za rozsądny naród. Około dwóch milionów obywateli – czyli jedna czwarta populacji – ma broń, a mimo to nie notuje się tam masowych strzelanin. Umieją się z bronią obchodzić profesjonalnie i ostrożnie, a swoje prawo zaprojektowali tak, by nie chwytali za nią psychopaci i by trudno było ją wykorzystywać do rozstrzygania międzysąsiedzkich sporów.
Równie rozsądni są w projektowaniu polityki społecznej. Gdy trzy lata temu padł pomysł wprowadzenia w całym kraju dochodu gwarantowanego (2,5 tys. franków, czyli ok. 10 tys. zł dla każdego), odrzucili go w referendum. Z prostej przyczyny: Szwajcarzy nie widzą wartości w pieniądzach otrzymywanych za nic. Uważają, że psują one ludzi. To przeświadczenie jest tak silne, że znajduje swoje odzwierciedlenie nawet w prawie regulującym przyznawanie obywatelstwa kraju. Szwajcarzy od dawna odmawiają naturalizacji osobom pobierającym zasiłki, a od zeszłego roku także tym, które pobierały zasiłki w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku o naturalizację. Nie mają nic przeciw imigrantom ekonomicznym, ale w przyznawaniu im praw politycznych wynikających z obywatelstwa są oporni. Pilnują, by osoby mające dostęp do urn wyborczych były samodzielne, a przez to kompetentne. Dzięki temu udaje się im ograniczać wydatki socjalne. Wynoszą one ok. 16 proc. PKB. W Polsce socjał to ok. 21 proc. PKB.
My, w przeciwieństwie do Szwajcarów, uwierzyliśmy, że hojna polityka społeczna wyciąga ludzi z biedy, a nawet że przywraca im godność. Niestety krzywdzimy tą wiarą nasze dzieci. Socjał z tej skrajnej biedy, owszem, niektórych wyciąga, ale w tej zwykłej, kojarzącej się z marazmem i życiem od pierwszego do pierwszego, konserwuje całe pokolenia. Zamienić beznadziejną czerń ekonomicznego dna na depresyjną szarość przeciętności?
Nie takie chyba powinny być aspiracje narodu.
Zasiłki szkodzą pokoleniom
Jeszcze dekadę temu dyskusja o polityce społecznej koncentrowała się wokół zasiłków dla bezrobotnych. W oczach ekonomicznej lewicy były one koniecznym remedium na słabości kapitalizmu, dającym przetrwać najczarniejsze kryzysy – w oczach wolnorynkowców zaostrzały problemy, demotywując ludzi do pracy. To w związku z zasiłkami dla bezrobotnych Milton Friedman wypowiedział jedną ze swoich najczęściej cytowanych myśli: „Jeśli płacicie ludziom za to, że nie pracują, a każecie im płacić podatki gdy pracują, nie dziwcie się, że macie bezrobocie”.
Zasiłki – niezbędny środek przeciwbólowy czy niebezpieczny narkotyk? Badania empiryczne zamiast rozstrzygnięcia przynosiły zazwyczaj mieszane, niejednoznaczne wyniki, uzależnione silnie od lokalnych uwarunkowań gospodarek i od różnic pomiędzy konstrukcją poszczególnych systemów zapomóg. W odnoszącym się wyłącznie do zasiłków dla bezrobotnych sensie twierdzenie Friedmana nie zostało więc empirycznie udowodnione. Jeśli jednak zinterpretujemy jego wypowiedź w szerszy sposób, jako dotyczącą wydatków socjalnych en bloc, okaże się, że Milton miał absolutną rację.
Po II wojnie światowej lista powodów uprawniających do zasiłku powiększała się. Powstawały nowe programy socjalne, stare były rozszerzane. Dzisiaj ów katalog (mowa o państwach zamożnych) obejmuje m.in. bezrobocie, przewlekłe choroby, niepełnosprawność, wielodzietność oraz zbyt niski dochód. Liczba ludzi korzystających z pomocy państwa idzie w globalnym ujęciu w setki milionów. W USA z tylko jednego programu wsparcia o nazwie SNAP, w ramach którego potrzebujący otrzymują kupony na żywność (skojarzenia z PRL całkiem na miejscu), korzysta 40 mln Amerykanów, co kosztuje ok. 102 mld dol. rocznie. Dla Unii Europejskiej brak zbiorczych danych pokazujących, ile dokładnie osób pobiera świadczenia socjalne, ale na bazie wskaźników mierzących zagrożenie ubóstwem można szacować, że jest to ok. 120 mln ludzi, a więc ponad 20 proc. całej populacji UE. Z danych Eurostatu wynika, że wszystkie państwa Unii wydają rocznie ponad 261 mld euro tylko na różnego typu zapomogi rodzinne i ok. 75 mld euro na świadczenia związane z mieszkalnictwem, a cały socjal kosztuje je niemal 3 bln euro. To sześciokrotność polskiego PKB.
Ekonomiści zauważyli, że mimo długoletniego funkcjonowania różnych programów pomocy społecznej i ich rosnącej skali odsetek ubogich nie maleje w zadowalającym tempie. Owszem, globalnie spada liczba ludzi żyjących w skrajnej biedzie, ale to raczej skutek samego rozwoju gospodarczego. Dowodem są Chiny, które bez żadnych programów socjalnych, a tylko dzięki kapitalizmowi, wydźwignęły dotąd ze skrajnej biedy ponad 800 mln mieszkańców. Jednak rzut oka na statystyki krajów Zachodu każe stwierdzić, że chociaż bieda, która oznacza, że nie ma co do garnka włożyć, jest tam rzadkością, to już taka, która polega na braku środków zapewniających życie w domu z nieprzeciekającym dachem, pełnowartościową dietę czy możliwość zakupu dziecku podręczników szkolnych jest dość częsta.
Ekonomiści zauważyli, że tego rodzaju bieda jest niejako przenoszona z pokolenia na pokolenie. Dzieci w dorosłym życiu nie mają się lepiej od rodziców. Co więcej, one także korzystają z zasiłków. Zaczęto więc pytać: czy to tylko przypadek? Może być przecież tak, że takie wsparcie – pomagając rodzinom doraźnie – w dłuższej perspektywie szkodzi całym pokoleniom?
Bieda w spadku
Pouczające są wyniki badań, które opublikowali w zeszłym roku prof. Gordon Dahl z University of California, San Diego i prof. Anne Gielen, z Erasmus University w Rotterdamie. Zbadali oni skutki reformy ubezpieczeń od niezdolności do pracy, którą przeprowadzono w Holandii w 1993 r., a która polegała na istotnym ograniczeniu wysokości i dostępności świadczeń dla osób poniżej 45. roku życia i zachowaniu ich dla grupy starszej. Jako że obie grupy beneficjentów miały dzieci, naukowcy postanowili porównać przyszłe losy zarówno rodziców, jak i dzieci. Rodzice, których uprawnienia zostały ograniczone, z jednej strony wykazywali się większą skłonnością do całkowitego zaprzestania pobierania zasiłku w ciągu 6 lat od reformy i zwiększali swoje dochody pochodzące z pracy, z drugiej zaś poszukiwali alternatywnych programów socjalnych, z których mogliby skorzystać. Niemniej efekt netto był taki, że na wsparciu polegali w mniejszym stopniu. Życiowo byli bardziej samodzielni. Podobnie bardziej samodzielne w porównaniu z grupą nieobjętą reformą okazały się dzieci młodszych rodziców. Zbadano ich historię zasiłkową w chwili, gdy osiągnęły średnio wiek 37 lat (a więc przeanalizowano okres 19 lat od reformy). Szansa, że korzystają z zasiłku, była o 11 proc. niższa od średniej dla wszystkich badanych dzieci. „To pokazuje, że «kultura socjału» (welfare culture), definiowana jako relacja międzypokoleniowa, istnieje” – piszą ekonomiści. Dodają także, że do 2014 r. dzieci rodziców objętych reformą zarobiły średnio o 7,2 tys. euro więcej od tych nieobjętych, a ich średnie uczestnictwo w innych programach socjalnych nie zwiększyło się.
Podobne badania i w odniesieniu do tego samego rodzaju ubezpieczeń przeprowadzono na gruncie norweskim. „Znaleźliśmy mocne dowody na to, że pobierania socjału w jednym pokoleniu powoduje pobieranie zasiłku w następnym. Jeśli rodzic otrzymał świadczenie, szansa, że otrzyma je także dziecko w ciągu kolejnych pięciu lat rośnie o 6 proc., a efekt ten wzmacnia się z czasem i wynosi 12 proc. po 10 latach” – piszą Gordon B. Dahl oraz Andreas Ravndal Kostol i Magne Mogstad z University of Bergen w podsumowaniu badań z 2014 r.
Amerykanie już w latach 90. XX w. próbowali zreformować system socjalny tak, by ograniczyć kulturę zasiłkową. Reformy były częściowo inspirowane ideami Miltona Friedmana, np. negatywnym podatkiem dochodowym. Jak pokazują w pracy sprzed dwóch lat Robert Paul Hartley, Carlos Lamarche i James P. Ziliak z University of Kentucky, zmiany te odniosły częściowy sukces. Badacze wyodrębnili z populacji USA pary matka – córka i zderzyli ich historię z danymi o zasiłkach z lat 1968–2013. Przed reformami szanse, że jeśli matka jest na zasiłku, to i córka będzie pobierać świadczenie, rosły aż o 30 proc. w porównaniu z matkami bezzasiłkowymi. Zmiany ograniczyły to zjawisko o połowę, ale go nie wyeliminowały. Nic dziwnego. Dzisiaj np. gospodarstwo domowe samotnego rodzica w USA może liczyć na łączne wsparcie socjalne na kwotę 48 tys. dol. rocznie. Samotnej matce nie opłaca się pracować za więcej niż kilkanaście dolarów za godzinę, bo straci uprawnienia do zasiłków. W takim scenariuszu musiałaby zarabiać ok. 38 dol. za godzinę, żeby skompensować utracone korzyści.
U źródła wciąż potężnego uzależnienia Amerykanów od socjału leży ambitny program „Wojny z biedą”, który w 1964 r. ogłosił prezydent Lyndon B. Johnson. – Chcemy nie tylko ograniczyć symptomy biedy, ale wyleczyć z niej Amerykanów, a przede wszystkim jej zapobiec – mawiał.
Przez kolejne 50 lat na nowe programy socjalne wydano ok. 21,5 bln dol. (licząc w dolarach z 2013 r.) i, jak zauważa Louis Woodhill, komentator serwisu Forbes.com, bez skutku. Odsetek Amerykanów żyjących w biedzie w 1967 r. wynosił 27 proc., gdy w 2012 r. było to ok. 29 proc. Znów okazało się, że gdy państwo walczy z jakimś zjawiskiem, to ono się nasila.
Daniel J. Mitchell, ekonomista piszący dla portalu Fee.org, zauważa, że przez 20 lat przed ogłoszeniem „Wojny z biedą” odsetek żyjących w ubóstwie spadał, a po ogłoszeniu trend ten wygasł. Pojawił się nowy: zaczął rosnąć odsetek osób biernych zawodowo, a przez to (w części) wolniej rosła cała gospodarka. A wystarczyło nie majstrować – i to lekcja, której powinni posłuchać wszyscy, chcący budować w Polsce państwo dobrobytu za pomocą programów z plusem czy jakichkolwiek innych. Potknęli się na nich mądrzejsi (a na pewno bogatsi) niż my.
Złudne sukcesy
Wielu pozostanie zapewne nieczułych na te zastrzeżenia. Powiedzą, że ekonomiści zawsze przecież szukają dziury w całym. To dobrze, od tego są, ale, aby zadośćuczynić teorii, nie można zamykać oczu na fakty! A te są takie, że – jak będą nas przekonywać – hojna polityka socjalna zaczyna dzisiaj spełniać swoją zamierzoną rolę, bo państwo wreszcie coś daje, a nie zabiera. Wystarczy spojrzeć na dane Głównego Urzędu Statystycznego z lat 2015–2018, czyli z okresu, w którym PiS uruchamiał programy w stylu 500+. Spadły wskaźniki takie jak ubóstwo dochodowe (z 14,4 do 13,2 proc.), ubóstwo warunków życia (z 8,5 proc. do 4,8 proc.) czy ubóstwo braku równowagi budżetowej (z 11,1 proc. do 7,8 proc.). Spada też liczba osób korzystających z pomocy społecznej. W 2016 r. zmniejszyła się o 9,2 proc. i był to najwyższy spadek od niemal dekady. Do tego entuzjaści rozwiązań socjalnych dorzucą jeszcze historycznie niskie bezrobocie, które oscyluje w granicach 6 proc., i rosnące płace realne. Zasugerują, że najwyraźniej więcej wydatków socjalnych wytwarza większy popyt, ten napędza firmy, a te dają nowe miejsca pracy. No, po prostu perpetuum mobile. W wynalezienie tej machiny wierzą dzisiaj wszystkie główne siły polityczne, a te, które wątpią, są wyszydzane. Bo czy z tak pozytywnymi danymi można dyskutować?
Można, a nawet trzeba. Wszystkim zależy (mam przynajmniej taką nadzieję) nie na zaledwie doraźnym spadku ubóstwa, ale organicznym, trwałym i prowadzącym do dalszego bogacenia się. Tymczasem w tym ujęciu statystyki są ślepe, nie tylko nie pozwalają na zdiagnozowanie, z jakim typem wychodzenia z ubóstwa mamy do czynienia, lecz także wprowadzają nas w błąd. Wychodzący z biedy bezdzietny Nowak, który po odbyciu kursu zawodowego znajduje pracę i zaczyna zarabiać dobre pieniądze, to dla nich mniej więcej to samo, co Kowalski, który wciąż zarabia grosze, ale dostaje dodatkowe świadczenie na piątkę dzieci w stylu 500+. Tyle że chociaż obaj mają więcej dochodu rozporządzalnego, to jedynie Nowak zawdzięcza to sobie. I to on oferuje gospodarce coś bardziej wartościowego i nie tylko sam się bogaci, ale swoją pracą umożliwia bogacenie się innym. Tylko on odzyskuje godność (tę prawdziwą) i ma perspektywę na dalszą poprawę losu. Tego nie można powiedzieć o Kowalskim, który chociaż także stał się odrobinę zamożniejszy, to nie dość, że nie wnosi do gospodarki żadnej dodatkowej wartości, to jeszcze odbiera Nowakowi część wypracowanego przezeń dochodu. Z godnością ma to niewiele wspólnego.
To nie wina Kowalskiego, lecz systemu. System, który takie zjawisko wytwarza, przeszkadza w wychodzeniu z ubóstwa. Wiadomość, którą otrzymują ubodzy, jest jasna: lepiej być jak Kowalski. Pracy mniej, efekt ten sam. Tyle że to myślenie kategoriami „tu i teraz” skazujące ich na dochodową stagnację. Z 13,2 mln biernych zawodowo Polaków (takich, którzy nie chcą i nie szukają pracy), istotna część jest bierna właśnie dlatego, że wiadomość tę zrozumiała i wcieliła w życie. Współczynnik aktywności zawodowej w Polsce wynosi ok. 56,2 proc. i jest niższy o ok. 1,5–2 pkt proc. od średniej unijnej. I zamiast rosnąć, stoi w miejscu. Sytuacja wcale nie poprawia się w warunkach niskiego bezrobocia, bo oficjalna stopa bezrobocia mierzy tych, którzy nie mają pracy, ale chcą ją mieć i szukają jej. Tymczasem wzrost dostępności świadczeń socjalnych wzmacnia bodźce do pozostania w domu. Ludzie ubodzy bowiem nie są szaleni – to rozsądnie kalkulujący konsumenci wybierający z dostępnych możliwości te, które uważają za najbardziej korzystne.
Jeśli pensja minimalna wynosi 1634 zł netto, jak w tym roku, a oni dostają np. świadczenie na trójkę dzieci w wysokości 1500 zł miesięcznie, to jedno z rodziców – np. to o mniejszych kwalifikacjach – może pracę odpuścić. Owszem, gdyby jednak pracowało, przychód gospodarstwa wzrósłby co najmniej o owe 1634 zł, ale zwiększyłyby się także wydatki, np. o koszty niańki czy żłobka dla najmniejszego dziecka. Wybór jest prosty i jak pokazują badania opublikowane przez Instytut Badań Strukturalnych w marcu zeszłego roku, nie jest to tylko hipotetyzowanie. Wynika z nich, że w pierwszym roku wypłat 500+ i na ich skutek aktywność zawodowa kobiet, zwłaszcza tych słabiej wykształconych i z mniejszych miast, spadła o 2,4 pkt proc.
Ukryty potencjał
Nadmierny socjał nie tylko upośledza rynek pracy, lecz także dewastuje finanse publiczne. W krótkim terminie ten efekt da się zatuszować kreatywną księgowością, w długim wyjdzie szydło z worka. W Polsce już wychodzi. W zeszłym roku rząd pękał z dumy, przedstawiając zaskakująco pozytywne dane o nadwyżkach budżetowych, w tym zapowiada deficyt na poziomie do 3 proc. PKB. Księgowi rządu chcieliby oszukać gospodarkę, ale to jest niemożliwe.
Gospodarkę tworzą ludzie. Żeby się rozwijała, rozwijać muszą się także oni. W Polsce od lat mówi się, że jedyną drogą do utrzymania stabilnego i szybkiego wzrostu jest większa innowacyjność. Nie będzie ona możliwa bez pracowników. Tych zaś brakuje. Imigranci z Ukrainy nie mogą być lekarstwem na wszystko. Trzeba skłonić do powrotu na rynek pracy, jak największą część z owych 13,3 mln Polaków biernych zawodowo. Rząd może w tym pomóc! Jak?
Jak powtarza Thomas Sowell, amerykański ekonomista i uczeń Miltona Friedmana, „rząd jest tak mocno zaangażowany w tak wiele kwestii, że może pomóc wręcz natychmiast, po prostu przestając się w nie angażować”. Mniej regulacji dostępności do zawodów, więcej przestrzeni dla młodych firm i mniej fiskalizmu na pewno część z tych biernych zaktywizuje. Ale również mniejsza dostępność zasiłków (i kierowanie ich wyłącznie do naprawdę potrzebujących) zwiększy aktywność obywateli. Na to też są empiryczne dowody. Wróćmy do pracy badającej wpływ reformy ubezpieczeń w Holandii. Dzieci rodziców, którzy stracili w jej wyniku zasiłek, przeznaczyły średnio dodatkowe 0,12 roku na edukację. To trochę ponad miesiąc, ale nie bagatelizujmy tego: w kilka tygodni można przejść całkiem porządne szkolenie zawodowe. „Ponieważ wykształcenie odbiera się w większości zanim trafi się na rynek pracy, stanowi to istotny dowód, że dzieci te w swoim planowaniu przyszłości w mniejszym stopniu biorą pod uwagę zasiłki, a więcej inwestują w umiejętności na rynku pracy” – piszą autorzy badania. To racjonalna decyzja. Jak już pisałem, biedny nie znaczy głupi.
Oczywiście istnieją osoby uzależnione od świadczeń socjalnych w sensie dosłownym. Często są na państwowym wikcie już tak długo, że rynkowi pracy nie oferują właściwie nic (szacuje się, że ok. 80 proc. osób pobierających zasiłki korzysta z nich dłużej niż 10 lat) i sami czują, że mają niewiele do zaoferowania. Popadają w apatię, potem depresję i ani myślą o kursach zawodowych. Ich zależność od świadczeń zaczyna nosić znamiona prawdziwej choroby i rośnie. Nie jest przypadkiem, że w Polsce ok. 6–7 mln osób cierpi na zaburzenia depresyjne. Część z nich to osoby bierne zawodowo. I tu akurat państwo mogłoby pomagać aktywnie. W końcu i tak anektuje ponad 80 mld zł rocznie z kieszeni podatników na NFZ. A w Polsce (szacunki NIK) potrzeba dodatkowe 4 tys. psychiatrów.
Państwo powinno przyjąć filozofię, zgodnie z którą z ubóstwa skuteczniej wychodzi się dzięki pracy, a nie zasiłkom, i na niej należy budować swoje programy. Nie jest to co prawda szczególnie rewolucyjny wniosek, a jednak nie każdy podziela wiążącą się z nim wiarę w samodzielność wolnego człowieka. Nie należy więc oczekiwać, że wyborcy zgodzą się na radykalne ograniczenie świadczeń socjalnych. Mimo to warto przemyśleć sposoby redystrybucji tak, by podatnicy mieli nad nią większą kontrolę. Jeśli będą mogli decydować, na co przeznaczane są ich pieniądze, wzrośnie nie tylko efektywność wydatków, ale i poczucie sprawczości obywatelskiej. Ludzie zyskają większą podmiotowość. Wygaśnie także sporo konfliktów o podział środków. Jak to osiągnąć? Na przykład przy okazji wypełniania e-PIT, podatnik mógłby mieć możliwość deklarowania celów, na które chciałby przeznaczyć swoje podatki. Takie deklaracje mogłyby być agregowane, raportowane publicznie i mieć w jakimś zakresie charakter wiążący polityków przy projektowaniu budżetu. Obywatele wskazywaliby swoje preferencje raz do roku, a nie raz na cztery lata. Że w praktyce to niemożliwe? Że ludziom nie będzie się chciało? Możliwe, bo pozwalają na to dzisiejsze rozwiązania informatyczne. Będzie się chciało, bo przecież od dawna już funkcjonuje możliwość odpisania 1 proc. podatku na organizację pożytku publicznego i korzysta z niej mniej więcej połowa podatników. Warto też zwrócić uwagę na rosnącą popularność zupełnie dobrowolnego crowdfundingu społecznego. Użytkownicy portali typu Siepomaga.pl zapoznają się z historią danej osoby i dopiero, jeśli uznają ją za wiarygodną, przelewają pieniądze. Nie tylko więc się im chce, lecz pragną także podejmować swoje decyzje finansowe świadomie.
A może rząd nie chce świadomego podatnika i samodzielnego obywatela? Oby chciał. Bądźmy drugą Szwajcarią, nie drugą Grecją.
