Wszystkim zależy na tym, żeby nie tylko środków do wydawania było jak najwięcej, ale też żeby wydawać je jak najbardziej efektywnie. Mówimy o odpowiedzialności, wiarygodności przy podejmowaniu decyzji finansowych czy inwestycyjnych. Podejmowanie ich nie jest łatwe. Decyzje budżetowe muszą być pewną wypadkową naszych oczekiwań i możliwości. Są one wyznaczane nie tylko przez sytuację bieżącą, ale muszą uwzględniać też takie czynniki jak cykl koniunkturalny, prognozy i ryzyka, która mają wpływ na średniookresowe trendy w gospodarce. Muszą też uwzględniać prawa i dobrobyt przyszłych pokoleń.
Mówię też o prawidłowych mechanizmach i kompetentnych instytucjach publicznych, które są postrzegane jako fundamentalne w kształtowaniu gospodarczych i społecznych perspektyw rozwoju kraju. Uzyskiwanie dobrych wyników fiskalnych oraz adekwatna do potrzeb dystrybucja środków publicznych do obszarów, które uznamy za priorytetowe, zależą od tego, czy są odpowiednie procedury przygotowywania, wykonywania i kontroli budżetu państwa. Budżet jest nie tylko kluczowym mechanizmem redystrybucji zasobów państwa, który pozwala na zaspokojenie potrzeb społeczeństwa w miarę dostępnych środków, ale – co jest niezwykle ważne – także narzędziem stabilizującym wahania cyklu koniunkturalnego.
Za nami wyjątkowy rok. Wszystko na to wskazuje, że na 2018 r. przypadł szczyt koniunktury gospodarczej. Ten czas bardzo dobrze wykorzystaliśmy. Eksperci z niedowierzaniem obserwowali wykonanie budżetu państwa, kiedy niemal po każdym miesiącu mieliśmy nadwyżkę budżetową. Niewiele brakowało, aby cały ubiegły rok zamknął się na plusie. Ostatecznie pod koniec roku zapadła decyzja, aby zaoszczędzone miliardy złotych przeznaczyć na bardzo ważne cele społeczne, takie jak ochrona zdrowia, pokrycie skutków suszy czy kwestie związane z restrukturyzacją górnictwa. Dlatego finalny wynik ok. 10 mld zł deficytu, a przypomnę, że miało być 40 mld zł, jest wynikiem rekordowym. Patrząc historycznie, tak niskiego deficytu budżetu państwa nie mieliśmy od 1997 r. Podobnie z wynikiem całego sektora, czyli instytucji rządowych i samorządowych. Tutaj jeszcze weryfikujemy informacje, które płyną od samorządów, ale deficyt wyniósł nie więcej niż 0,5 proc. PKB. Będzie to najniższy poziom deficytu sektora w historii, od momentu kiedy jest on dla Polski obliczany zgodnie z metodologią ESA.
W tym roku spodziewamy się wciąż stosunkowo wysokiego wzrostu gospodarczego, ale już widzimy po lutowym wykonaniu budżetu, że nie należy liczyć na nadwyżki w kolejnych kwartałach. Po dwóch miesiącach budżet zanotował deficyt na poziomie 800 mln zł i wszystko wskazuje, że będzie on stopniowo wzrastał w kolejnych miesiącach. Od strony wydatkowej na wynik ten miało wpływ rozliczenie z budżetem UE. Na wniosek Komisji Europejskiej pojawiła się wyższa składka w porównaniu z tym samym okresem roku ubiegłego. W normalnym trybie przekazaliśmy dotację do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale w ubiegłym roku był tam duży bufor płynnościowy, więc dotacja była potrzebna tylko w ograniczonym zakresie. To wszystko złożyło się na deficytowy wynik po lutym.
Istotna jest też kwestia niższej dynamiki wzrostu w zakresie VAT. Wiąże się to z wysoką bazą z roku ubiegłego oraz tym, że już wiele zrobiliśmy w zakresie uszczelniania. Zawsze przyrosty krańcowe, jeśli chodzi o uszczelnianie systemu podatkowego, są malejące. W związku z tym nie należy dynamiki VAT interpretować jako czegoś niepokojącego. To oznacza jednak, że trudniej będzie powtarzać spektakularne wzrosty dochodów z tego podatku, chociaż w tym roku powinny być one wciąż istotnie wyższe niż rok wcześniej.
Prowadzenie odpowiedzialnej polityki budżetowej wymaga przyjęcia perspektywy planowania daleko wykraczającej poza jeden rok budżetowy. Planujemy budżet na jeden rok, ale nie możemy przez pryzmat tego roku patrzeć na całe finanse publiczne. Wynika to z prawidłowości, że każda decyzja budżetowa, szczególnie w zakresie sztywnych wydatków, powoduje konsekwencje w latach przyszłych. Z tego powodu chcę wspomnieć o istniejących we wszystkich krajach UE regułach, stabilizatorach fiskalnych, które wynikają z dyrektyw oraz Paktu Stabilności i Wzrostu.
Reguła fiskalna jest jednym z podstawowych elementów pozwalających na zachowanie stabilności finansów publicznych w średnim okresie, a tym samym wystarczającym czynnikiem do wyznaczenia ram dla wieloletniego planowania budżetowego. Polska reguła wydatkowa ma silny mechanizm stabilizujący cykl koniunkturalny. Poruszanie się w ramach wyznaczonej przez tę regułę przestrzeni jest wystarczające do odpowiedniego, niezagrażającego stabilności finansów publicznych, stymulowania gospodarki w obliczu nadchodzącego spowolnienia. Nasza reguła wydatkowa jest oceniana relatywnie jako bardziej liberalna w kontekście fiskalnym niż reguły deficytu strukturalnego oparte na tzw. benchmarku wydatkowym. Zastosowanie np. reguły francuskiej czy włoskiej, które są oparte na deficycie strukturalnym i benchmarku wydatkowym, nie dawałoby przestrzeni na stabilizowanie gospodarki poprzez impulsy fiskalne. Nasza jest pod tym względem bardziej optymalna i elastyczna.
Biorąc pod uwagę wyzwania związane z realizacją planów rządowych, konieczność respektowania ograniczeń wynikających z obowiązujących reguł fiskalnych, wydłużenie perspektywy planowania budżetowego przestaje być kwestią wyboru, a staje się warunkiem koniecznym powodzenia realizacji tych planów. Zdolność rządu do finansowania swoich programów obecnie i w przyszłości określana także mianem długookresowej stabilności finansów publicznych, wymaga opracowania koncepcji, a następnie wdrożenia określonych rozwiązań instytucjonalnych i prawnych umożliwiających przejście z perspektywy rocznej do wieloletniej w zarządzaniu budżetowym.
Średniookresowe ramy budżetowe są zestawem działań, które pozwalają na planowanie i zarządzanie dochodami i wydatkami publicznymi w perspektywie wieloletniej oraz, co istotne, priorytetyzację tych wydatków. Rządowi zaś dają możliwość oceny wpływu realizowanych i planowanych polityk publicznych na sytuację budżetu w kolejnych latach. Pozwalają także osiągnąć lepszą kontrolę nad wydatkami publicznymi.
Według wstępnych danych z badania praktyk i procedur budżetowych przeprowadzonego przez OECD w 2018 r. tylko trzy kraje członkowskie deklarują, że nie stosują narzędzia w postaci średniookresowych ram budżetowych. Wieloletnie pułapy wydatkowe dla programów stanowiących element struktury budżetu państwa lub wieloletnie pułapy wydatkowe dla jednostek organizacyjnych sektora publicznego stosuje ponad połowa krajów członkowskich OECD. Kolejna jedna czwarta stosuje zagregowane, wieloletnie pułapy wydatków ograniczające odgórnie limit łącznych wydatków w ustawach budżetowych.
Popularność średniookresowych ram budżetowych w różnych krajach oraz ich skuteczność wynikają z tego, że narzędzie to oferuje perspektywy osiągnięcia trzech głównych celów zarządzania wydatkami publicznymi. Jak wynika z badań prowadzonych przez międzynarodowe instytucje finansowe jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy, ramy te zapewniają lepszą kontrolę nad zmianami polityki fiskalnej, czyli nad poziomem zadłużenia i deficytem sektora, w kontekście osiągania długookresowej równowagi i stabilności finansów publicznych. Przyczyniają się też do efektywniejszego rozdzielania środków, umożliwiają alokowanie wydatków na poszczególne sektory gospodarki i programy w tych sektorach, które są spójne z aktualnymi projektami polityki gospodarczej. I zachęcają do racjonalnego wykorzystania zasobów przez dysponentów środków budżetowych. Te cele wzajemnie się wspierają. Tworzenie szczegółowych scenariuszy budżetowych w układzie wieloletnim poprawia zrozumienie przez administrację publiczną czynników determinujących wydatki na poszczególne polityki, a co za tym idzie – otrzymujemy bardziej wiarygodne i precyzyjne plany wydatkowe w poszczególnych ministerstwach.
Jesteśmy zdeterminowani, by takie wieloletnie ramy budżetowe wypracować. Mając na uwadze poziom skomplikowania i wielowątkowość tego procesu, chcemy go przeprowadzać etapami. Pierwszy krok, zmiany techniczne, został już wykonany przez rozporządzenie ministra finansów z 28 stycznia br. dotyczące opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej. Mamy dzięki temu możliwość przetestowania technik budżetowania i przygotowania się do opracowania pierwszych średniookresowych ram na lata 2021–2023. Zastosowanie ich będzie wymagało zmian w ustawie o finansach publicznych. Będziemy robili to stopniowo, czyli pełne wdrożenie nastąpi w kilkuletniej perspektywie. Będziemy zapraszać ekspertów, naukowców, praktyków do współpracy, abyśmy wspólnie te rozwiązania wypracowali. Chcemy, aby to było narzędzie służące Polsce do konstruowania wiarygodnych, stabilnych finansów publicznych w długim okresie.
Każda decyzja w zakresie sztywnych wydatków powoduje konsekwencje w latach przyszłych
*Przesłanie wygłoszone przez minister finansów prof. Teresę Czerwińską podczas konferencji „Planowanie Wieloletnie – Efektywność Wydatków Publicznych – Benchmarking” zorganizowanej przez Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego oraz Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego.