Zapomina się o tym, że zamówienie ma trzy etapy życia: przygotowanie, w którym się mieści również planowanie, procedurę jego udzielenia i wreszcie samą realizację - mówi w wywiadzie dla DGP Małgorzata Stręciwilk, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
Małgorzata Stręciwilk, prezes Urzędu Zamówień Publicznych / Dziennik Gazeta Prawna

Wspólnie z Ministerstwem Przedsiębiorczości i Technologii przedstawiliście koncepcję gruntownej reformy przepisów o zamówieniach publicznych. Dokument ten zaczyna się od diagnozy obecnego stanu. Co szwankuje?
Za największą bolączkę uznaję małą konkurencyjność polskich przetargów. Mówiąc wprost – wykonawcy wciąż niezbyt chętnie ubiegają się o zamówienia. Trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie dlaczego. Z jednej strony to mentalność części przedsiębiorców – przeświadczenie, że w przetargu publicznym z góry przesądzone jest, kto ma wygrać. Jest tu wiele do zrobienia, aby zmienić taki sposób myślenia wykonawców. Wydaje nam się też, że sporą winę za taki stan rzeczy ponoszą skomplikowane, nieczytelne i czasem niedostosowane do dzisiejszych warunków gospodarczych przepisy. I to jest jednocześnie druga z bolączek naszego systemu zamówień publicznych. Przykład pierwszy z brzegu – termin związania ofertą. Od lat funkcjonują różne interpretacje tego rozwiązania – jak termin przedłużać i jakie skutki rodzi jego nieprzedłużenie.
Zwróciłem uwagę, że mówi pani nie o reformie samych przepisów, tylko całego systemu zamówień publicznych. To celowe?
Tak, bo chodzi z jednej strony o uproszczenie i uporządkowanie przepisów, ale z drugiej też o to, jakie są uwarunkowania na rynku zamówień publicznych i jak stosowanie konkretnych regulacji, nie tylko PZP, wpływa na uczestników rynku, czyli właśnie o system zamówień publicznych. W reformie systemowej zwracamy też uwagę na cały cykl życia zamówienia publicznego. Dzisiaj nacisk położony jest na jeden tylko element – samo postępowanie o udzielenie zamówienia. Zapomina się o tym, że zamówienie ma trzy etapy życi: przygotowanie, w którym się mieści również planowanie, procedurę jego udzielenia i wreszcie samą realizację.
Co zmieni się na etapie przygotowań do przetargu?
Już w 2016 r. wprowadzono plany postępowań o zamówienie publiczne, które miały być pewną wskazówką dla wykonawców, czego mogą się spodziewać. Niestety, wielu zamawiających traktuje ich sporządzenie wyłącznie jako formalność. Chcemy to zmienić. Po pierwsze, wszystkie plany powinny być publikowane w jednym miejscu. Dzięki temu przedsiębiorcy nie będą musieli szukać ich na stronach internetowych każdego z zamawiających. Po drugie, plany te mają być aktualizowane. Dzisiaj są publikowane na początku roku i pozostają często w niezmienionej formie, mimo że zdążyły się już zdezaktualizować.
Kolejna zmiana to nałożenie na administrację centralną obowiązku planowania strategicznego, co wiąże się z przygotowywaną przez MPiT polityką zakupową państwa. W ramach tego planowania poszczególne jednostki mają określać zamówienia, z jednej strony strategiczne ze względu na swoją wartość, z drugiej, ze względu na ich wpływ na gospodarkę kraju. W ten sposób powstaną kategorie zakupowe, w których wykonawcy łatwiej będą mogli odnaleźć ogłoszenia z tej branży, w której działają.
Jakiś przykład takiej kategorii zakupowej?
Myślimy przede wszystkim o zamówieniach innowacyjnych i tym, żeby były one jak najlepiej widoczne. Przykładem może być elektromobilność i choćby prowadzone aktualnie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju partnerstwo na zakup tysiąca autobusów elektrycznych. Po wejściu w życie nowych przepisów takie postępowanie byłoby wyodrębnione w planie strategicznym tak, aby wykonawcy wiedzieli z wyprzedzeniem, że będzie takie zamówienie.
Na etapie przygotowań większy nacisk ma być położony na konsultacje z wykonawcami tak, aby zamawiający mógł lepiej zorientować się w możliwościach zaspokojenia jego potrzeb. Temu miał służyć wprowadzony w 2013 rdialog techniczny. Nie zadziałał?
Niestety nie. Po części wynika to z barier mentalnych – zamawiający obawiają się tłumaczenia przed kontrolą, że przed wszczęciem postępowania dogadywali się z wykonawcami. Po części jednak powodem są niedoskonałe przepisy. Jedną z przesłanek wykluczenia przedsiębiorców z postępowania jest konflikt interesów, który może wynikać właśnie z uczestnictwa w dialogu technicznym. Przesłanka ta musi zostać zmodyfikowana.
W koncepcji pojawia się pomysł wprowadzenia zamówień zastrzeżonych wyłącznie dla małych i średnich przedsiębiorców. Czy nie oznacza to jednak dyskryminowania dużych firm?
Przede wszystkim podkreślam, że to na razie tylko propozycja i będzie ona szeroko konsultowana. Zaangażowanie firm z sektora MŚP jest jednak bardzo małe i to jeden z pomysłów, żeby to zmienić. Zamówienia zastrzeżone dla MŚP miałyby się pojawić wyłącznie w postępowaniach poniżej progów unijnych, do których nie stosuje się dyrektyw. Ostateczna decyzja leżałaby w rękach zamawiających, którzy sami decydowaliby, które zamówienia można zarezerwować wyłącznie dla mniejszych firm.
Jak już jesteśmy przy progach – proponujecie obniżenie do 14 tys. euro tzw. progu bagatelności, od którego trzeba stosować ustawę, czyli powrót do tego, co było przed kilkoma laty. Urzędnicy nie będą chyba zadowoleni.
Tu pana zdziwię, bo taki postulat padał także podczas debat, które prowadziłam również z zamawiającymi. Gdy udzielają oni zamówień poza ustawą, spotykają się z zastrzeżeniami kontrolerów, dlatego dla własnego spokoju wskazywali, że woleliby to robić w procedurach ustawowych. Zobaczymy jednak, jaki będzie odzew na naszą propozycję obniżenia progu, który może być zaproponowany w efekcie również na innym poziomie.
Dla nas jednak najważniejsze jest to, że z roku na rok rośnie globalna wartość zamówień udzielanych z pominięciem ustawy, także tych poniżej progu bagatelności. W 2017 r. było to 71,4 mld zł, z czego poniżej progu bagatelności – 37,1 mld zł. Wydaje nam się, że tak duża kwota nie powinna być wydawana poza kontrolą. Proszę jednak pamiętać, że propozycji obniżenia progu mają towarzyszyć ułatwienia w procedurze. Do progów unijnych cała procedura zostanie uregulowana kompleksowo, w osobnym rozdziale ustawy, a więc przy mniejszych przetargach zamawiający nie będą musieli sięgać po przepisy dzisiaj porozrzucane w różnych jej miejscach.
Przejdźmy do trybów udzielania zamówień. Wydawać by się mogło, że przetarg nieograniczony, jako najbardziej przejrzysty z nich, powinien być hołubiony. Tymczasem z koncepcji wynika, że przepisy mają zachęcać do częstszego stosowania trybów negocjacyjnych.
Nie znaczy to jednak, że chcemy całkowicie odwrócić obecne proporcje. Przetarg nieograniczony bez wątpienia powinien pozostać najczęściej stosowanym trybem. Nie sprawdza się on jednak przy wszystkich rodzajach zamówień, a zwłaszcza przy zamówieniach innowacyjnych. Tu właśnie powinny być stosowane tryby negocjacyjne, tymczasem w Polsce sięga się po nie bardzo rzadko, dużo rzadziej niż w innych krajach UE.
Planujemy usprawnić tryby negocjacyjne, np. co do opisu przedmiotu zamówienia, aktualnie wymagany jest on już na początku postępowania. Chcemy, aby w momencie wszczęcia postępowania zamawiający wskazywał na swoje potrzeby i oczekiwania stawiane zamówieniu. Bardziej szczegółowy opis będzie kształtowany dopiero na późniejszym etapie, po negocjacjach z wykonawcami. Inna zmiana – rezygnacja z solidarnej odpowiedzialności członków konsorcjum uczestniczących w partnerstwie innowacyjnym. Jeśli mamy zachęcić do większego zainteresowania tym trybem start-upy, to nie możemy wymagać od nich, by brały pełną odpowiedzialność za swych dużo większych partnerów. Dodatkową zachętą mają być nagrody dla tych, którzy będą uczestniczyć w procedurze wyboru partnera.
Przedsiębiorcy wielkie nadzieje pokładają we wprowadzeniu klauzul abuzywnych, co ma zapobiegać przerzucaniu na nich wszystkich ryzyk.
Zależy nam na większej równowadze stron, stąd propozycja wprowadzenia otwartego katalogu klauzul abuzywnych. Będą to pewne wytyczne, jakich postanowień nie należy do umów wpisywać. Chociażby dotyczące kar umownych – dzisiaj zdarza się, że ich wysokość przewyższa wartość wynagrodzenia wykonawcy.
Równie istotne ma być przewidziane wprost w przepisach prawo odwoływania się od postanowień umownych. Co prawda, już dzisiaj, jak wynika z najnowszego orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, takie odwołania mogą być skuteczne, jednak chcemy to wprost zapisać w ustawie. Klauzule abuzywne i kontrola ze strony KIO pozwolą lepiej balansować pozycje stron umowy.
Doszliśmy do środków odwoławczych – tu też mają nastąpić duże zmiany.
Chcemy, aby wykonawcy mieli prawo składać odwołania dotyczące wszystkich czynności podejmowanych przez zamawiających także w postępowaniach poniżej progów unijnych. Zawsze byłam tego zwolennikiem, gdyż zwyczajnie nie rozumiem, dlaczego w mniejszych przetargach możliwość dochodzenia sprawiedliwości była ograniczona tylko do kilku czynności.
Zależy nam również na większej jednolitości orzecznictwa tak, aby uczestnicy rynku zamówień publicznych wiedzieli, na czym stoją. Temu ma służyć orzekanie co do zasady w składach trzy-, a nie jednoosobowych. W przypadku rozbieżności w orzecznictwie Zgromadzenie Ogólne KIO będzie mogło podejmować uchwały wiążące członków co do kierunków orzekania.
Jak to pogodzić z zasadą niezawisłości członków KIO? Nawet jeśli będą uważać inaczej, mają wyrokować tak, jak uzna większość.
W mojej ocenie nie wpływa to w żaden sposób na niezawisłość osób orzekających. Uchwały mają dotyczyć kierunków orzekania, a nie rozstrzygać konkretne spory. Poza tym już dzisiaj odbywają się narady orzecznicze, na których członkowie KIO dyskutują nad rozbieżnościami w orzecznictwie i starają się je ujednolicać. Nasza propozycja to nic innego jak rozwinięcie tej koncepcji i nadanie jej ram instytucjonalnych.
Pełen zakres odwołań poniżej progów unijnych i rozpoznawanie spraw w składach trzyosobowych z pewnością spowoduje konieczność powołania nowych członków KIO. Wiadomo już ilu?
Nie jestem pewna, czy w ogóle trzeba będzie powoływać nowych członków. Już przy nowelizacji z 2016 r. zakładaliśmy, że liczba odwołań kierowanych do KIO wzrośnie nawet o tysiąc rocznie, tymczasem nic takiego nie nastąpiło. Nie tak dawno przeprowadzano nabór do KIO i wydaje się, że w obecnej liczbie rozpoznawanie odwołań w składach trzyosobowych byłoby możliwe już dzisiaj. Jesteśmy jednak dopiero na etapie koncepcji, przy tworzeniu przepisów będziemy dokładnie analizować tę kwestię i ostatecznie oceniać skutki regulacji tak, aby system rozpoznawania sporów przez KIO był w dalszym ciągu sprawy i efektywny.
Reforma ma dotyczyć również drugiej instancji. Skargi na wyroki KIO będą trafiać do jednego wyspecjalizowanego sądu.
Konsultujemy ten pomysł z ministrem sprawiedliwości. Na tę chwilę nie jest jeszcze przesądzone, czy będzie to jeden sąd, choć byłoby to najbardziej optymalne rozwiązanie, czy np. trzy, w różnych miejscach Polski. Chcemy jednak, aby skargi były rozpoznawane przez sędziów specjalizujących się w zamówieniach publicznych.