Subskrybuj nas na Youtube
Można oczywiście zastanawiać się, czy Komisja ma kompetencje do oceny praworządności, ale nie ma sporu co do tego, że ma kompetencje do złożenia wniosku o wszczęcie procedury z art. 7 TUE. Tym bardziej że dotąd nie było tak drastycznego, newralgicznego przypadku jak polski, gdzie za pomocą ustaw podjęto próbę praktycznej likwidacji Sądu Najwyższego, sparaliżowania pracy TK czy wprowadzenia możliwości powoływania i odwoływania przez władzę wykonawczą prezesów sądów bez żadnych kryteriów – mówi DGP dr Maciej Taborowski, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
/>
Trwa odbijanie piłeczki między rządem a Komisją Europejską. Minister Waszczykowski stwierdził, że Bruksela nie ma kompetencji, by ingerować w sprawy polskiego wymiaru sprawiedliwości, więc powinna przestać nękać nas zaleceniami. Wiceszef KE w odpowiedzi przekonywał, że niezależność krajowego sądownictwa jest kwestią o znaczeniu unijnym, więc nie ma mowy o kroku wstecz. Kto ma rację?
Aby to wyjaśnić, trzeba odróżnić dwa równolegle toczące się postępowania zainicjowane przez Komisję. Pierwsze jest prowadzone od 2016 r. w sprawie praworządności, które w założeniu ma doprowadzić do złożenia wniosku o wszczęcie procedury z art. 7 traktatu o UE (TUE). Przewiduje on, że państwo, które łamie podstawowe wartości, na których opiera się Unia – w tym rządy prawa – może zostać zawieszone w prawach członka UE. Ocena, czy doszło do złamania wartości, należy do pozostałych krajów członkowskich. W przypadku Polski kontrola praworządności obejmuje działania wobec Trybunału Konstytucyjnego oraz sądownictwa. Zarzuty te częściowo pokrywają się z tymi, które Komisja stawia w drugim postępowaniu wszczętym pod koniec lipca – procedurze z art. 258 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), która umożliwia skierowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. Obecnie znajduje się ono na etapie przedsądowym i dotyczy przede wszystkim uprawnienia ministra sprawiedliwości do przedłużania kadencji sędziów, którzy osiągnęli wiek stanu spoczynku oraz możliwości powoływania i odwoływania przez ministra prezesów sądów.
Dlaczego Komisja zdecydowała się działać dwutorowo?
Kontrola praworządności nie jest formalnym postępowaniem uregulowanym w traktacie, ale procedurą, w ramach której Komisja przygotowuje się do złożenia wniosku o wszczęcie art. 7 TUE. Odbywa się ona na podstawie komunikatu, czyli dokumentu wewnętrznego Komisji. Ocena praworządności dotyczy kwestii, którymi instytucje unijne na co dzień się nie zajmują. Proces rozgrywa się w sferze relacji dyplomatyczno-politycznych. Jeśli zainteresowane państwo nie reaguje, Komisja wydaje zalecenia w sprawie praworządności. Wobec Polski wydano już trzy takie zalecenia. Nie mają one charakteru wiążącego, działają siłą autorytetu. Skoro jednak KE zajmuje się tematem, warto zareagować na propozycję dialogu, przynajmniej z obawy o potencjalne konsekwencje polityczne. Potem, gdy Komisja złoży już wniosek o wszczęcie procedury z art. 7 TUE, to dalszy jego los jest w rękach innych państw członkowskich. Natomiast procedura z art. 258 TFUE jest inicjowana w związku z naruszeniem konkretnych zobowiązań traktatowych, np. dyrektywy czy rozporządzenia. W tym przypadku Komisja może wnieść sprawę do TSUE, którego wyrok jest dla państwa członkowskiego wiążący, a za jego niewykonanie grożą kary finansowe.
Czyli polski rząd być może ma rację, kwestionując uprawnienia Brukseli, żeby w ramach kontroli praworządności zajmować się reformami polskiego sądownictwa?
To nie ma większego sensu. Można oczywiście zastanawiać się, czy Komisja ma kompetencje do oceny praworządności, ale nie ma sporu co do tego, że ma kompetencje do złożenia wniosku o wszczęcie procedury z art. 7 TUE. Cały wcześniejszy etap to tylko przygotowanie się do jego złożenia. Komisja zdecydowała się podjąć dialog z polskim rządem i liczy na to, że nastąpi moment refleksji. Sposób zachowania się polskich władz wobec stanowiska Komisji ma tylko taki skutek, że państwa członkowskie, których przedstawiciele zasiadają w Radzie, zobaczą, czy Polska ma przekonującą, merytoryczną odpowiedź na argumenty Komisji. Po wakacjach wiceprzewodniczący Komisji, Frans Timmermans, ma zdać relację Radzie z prowadzonego przeciwko Polsce postępowania i na podstawie tej informacji kraje członkowskie wyrobią sobie opinię, czy ewentualnie procedować wniosek Komisji. Procedura z art. 7 składa się z trzech etapów: w pierwszym państwa mogą stwierdzić ryzyko poważnego naruszenia wartości unijnych. Potrzebna jest do tego zgoda co najmniej 22 rządów. W drugim może nastąpić już stwierdzenie naruszenia tych wartości, do czego konieczna jest jednomyślność. W trzecim etapie większość kwalifikowana może nałożyć sankcje. Rola Komisji ogranicza się formalnie do złożenia wniosku.
Jak pan ocenia szanse, że do tej procedury dojdzie?
Niedawno padły bardzo ważne głosy ze strony kilku państw członkowskich: Angela Merkel powiedziała, że bardzo poważnie traktuje sprawę praworządności w Polsce i że Niemcy nie będą trzymać języka za zębami. To istotny sygnał ostrzegawczy i nieprzypadkowo został wysłany właśnie teraz, kiedy minął termin na odpowiedź polskiego rządu na wezwanie do wycofania się z ustaw ograniczających niezależność sądów. Słowenia, która miała się znaleźć w grupie państw Trójmorza, zapowiedziała, że zagłosuje za sankcjami. Nie wspominając już o Francji, której prezydent Emmanuel Macron, omijając Polskę i Węgry, szuka wsparcia w krajach regionu dla zmian w dyrektywie o pracownikach delegowanych. Wygląda na to, że wiele państw członkowskich jest zdeterminowanych, żeby podjąć konkretne kroki. A już tym bardziej Komisja, choć podejrzewam, że nie złoży ona wniosku do momentu, kiedy uzyska pewność, że ma poparcie 22 krajów. Realne szanse ma bowiem jedynie pierwszy etap procedury z art. 7 TUE. Wiadomo bowiem, że Węgry są zdecydowanie przeciwne sankcjom. Może jednak Komisja poczeka na przyjęcie nowych ustaw dotyczących sądownictwa, które są przygotowywane. Wtedy może dojść nawet do wydania nowego zalecenia i ponownej oceny sytuacji w Polsce.
Załóżmy, że państwa UE zagłosują za stwierdzeniem zagrożenia naruszenia wartości unijnych w Polsce. Jakie będzie miało to przełożenie na sytuację naszego kraju?
Nawet jeśli skończy się tylko na tym pierwszym etapie, to już samo ryzyko naruszenia wartości wiąże się z osłabieniem politycznej pozycji Polski. Może to mieć także istotny oddolny wpływ na te dziedziny prawa unijnego, w których kluczową rolę odgrywa wzajemne zaufanie: rynek wewnętrzny, uznawanie wyroków sądowych czy europejski nakaz aresztowania. Na przykład może się okazać, że niemieccy sędziowie, którzy mają wysłać do Polski swojego obywatela podejrzanego o popełnienie przestępstwa, stwierdzą, że już nie ufają polskiemu wymiarowi sprawiedliwości, i odmówią. Bo systemy prawne krajów członkowskich muszą spełniać określone standardy państwa prawa. A tu mamy formalny dokument Komisji, uwzględniający m.in. stanowisko Komisji Weneckiej czy europejskich stowarzyszeń sędziowskich, z którego wynika, że przestrzeganie tych wartości przez Polskę jest wysoce wątpliwe. To są też tysiące innych transgranicznych spraw: o zapłatę, sporów o opiekę nad dziećmi, spraw małżeńskich, na które ta wielka polityka niespodziewanie może odcisnąć piętno.
W argumentacji zarówno polskiego, jak i węgierskiego rządu często wraca zarzut, że KE stosuje podwójne standardy. Bo przecież nie jest tak, że działania krajów starej Unii są zawsze bez zastrzeżeń co do praworządności.
Istnieje kilka państw, do których, w przeszłości, jak i teraz, możliwe byłoby zgłoszenie zastrzeżeń co do standardów rządów prawa czy innych wartości unijnych. Kilka lat temu Francja miała istotny problem z masowym wysiedlaniem Romów. Grecja z kolei ma problem związany ze słabością instytucji państwowych i administracji, przez co występują kłopoty ze skutecznym wdrażaniem prawa unijnego. Do tego dochodzą katastrofalne standardy przetrzymywania osób ubiegających się o azyl. W przypadku Grecji UE próbuje jednak stosować inne instrumenty, aby temu zaradzić. Natomiast na Słowacji pojawił się problem z powołaniem przez prezydenta sędziów do TK. I mamy też Węgry, które wprost zadeklarowały wybór drogi do nieliberalnej demokracji. Wydaje mi się jednak, że dotąd nie było tak drastycznego, newralgicznego przypadku jak polski, gdzie za pomocą ustaw podjęto próbę praktycznej likwidacji Sądu Najwyższego, sparaliżowania pracy TK czy wprowadzenia możliwości powoływania i odwoływania przez władzę wykonawczą prezesów sądów bez żadnych kryteriów. Ponieważ sądy krajowe odgrywają bardzo ważną rolę w wymiarze sprawiedliwości UE, to wady systemowe w tym zakresie mogą mieć negatywne konsekwencje dla całego systemu prawa unijnego.
Równolegle do kontroli praworządności toczy się drugie postępowanie dotyczące reform sądownictwa, które może skutkować nałożeniem kary finansowej przez Trybunał Sprawiedliwości. Czy w tym przypadku Komisja ma mocniejszy mandat?
Procedura z art. 258 TFUE to podstawowa broń KE do ścigania państw naruszających traktaty. Polska otrzymała na razie list z zarzutami. I jeśli nie spełni oczekiwań Komisji, wówczas, po wydaniu opinii uzasadnionej i wyznaczeniu nowego terminu, zostanie skierowana skarga do TSUE. Ten zaś decyduje nie na podstawie oceny politycznej, lecz argumentów stricte prawnych. Jeżeli jego wyrok nie zostanie wykonany, to jest realna groźba sankcji finansowych. Jeśli chodzi o zarzut dyskryminacji w odniesieniu do wieku przejścia w stan spoczynku kobiet i mężczyzn będących sędziami, to podstawę daje tutaj odpowiedni przepis traktatu i dyrektywa. TSUE zapewne więc zajmie się tą kwestią, a Komisja ma szanse na wygraną. Z kolei zarzut ograniczenia niezależności sądownictwa to już precedensowa sprawa. Generalnie organizacja wymiaru sprawiedliwości leży wyłącznie w gestii państw członkowskich. Instytucje unijne nie mają kompetencji, aby się zajmować tym, jak powołuje się sędziów do zawodu czy wybiera prezesów sądów. Rzecz w tym, że sądy krajowe odgrywają ważną funkcję w systemie unijnym, bo zapewniają ochronę unijnych uprawnień osób fizycznych czy spółek. A skoro tak, to muszą spełniać standardy niezależności sądownictwa, inaczej ochrona sądowa nie będzie skuteczna. Taka jest w uproszczeniu interpretacja Komisji.
Sprawia ona wrażenie trochę naciąganej. Tym bardziej że zdecydowana większość spraw rozpoznawanych przez sądy przecież nie ma żadnego elementu unijnego.
Przekonanie trybunału, że zwiększenie wpływu ministra sprawiedliwości na sędziów należy do zakresu prawa unijnego, nie będzie łatwe, ale jest jak najbardziej możliwe. Dla przykładu kilka lat temu toczył się np. spór o pisownię polskich nazwisk na Litwie. Oczywiście UE nie zajmuje się aktami stanu cywilnego czy pisownią imion i nazwisk. Ale jeżeli krajowe przepisy przeszkadzają obywatelowi unijnemu w wykonywaniu swoich uprawnień w innym kraju członkowskim, jest to sprawa dla TSUE. Bo załóżmy, że polsko-litewska para mieszkająca w Belgii zechce tam kupić nieruchomość do wspólności majątkowej, a notariusz zobaczy, że w paszportach mąż i żona mają nieco inne nazwiska z uwagi na to, że na Litwie pewne litery nie występują w alfabecie. To z kolei pociągnie za sobą dodatkową konieczność udowadniania tożsamości rodziny.
A co, jeśli nie sprawdzą się żadne obawy związane z polską reformą sądownictwa, a wręcz przeciwnie – zwiększenie uprawnień ministra przyniesie pozytywny skutek?
Oczywiście może się tak zdarzyć. Dla trybunału może jednak wystarczyć sama możliwość ograniczenia niezależności sądów. W sprawie węgierskiej sprzed kilku lat, która dotyczyła usunięcia z urzędu inspektora ochrony danych osobowych za pomocą ustawy, TSUE orzekł, że już samo zagrożenie wywierania politycznego wpływu stanowi przeszkodę w niezależnym wykonywaniu funkcji. Z drugiej strony niewykluczone, że do czasu wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Polski minister zdąży osiągnąć swoje cele. Tak było w przypadku skargi dotyczącej dyskryminacji węgierskich sędziów ze względu na wiek. Rząd Victora Orbána obniżył wiek emerytalny sędziów z 70 do 62 lat, co w praktyce objęło ok. 10 proc. sędziów ze skutkiem natychmiastowym. Chodziło w tym przede wszystkim o wymianę kierownictwa sądów oraz części składu SN. Co prawda TSUE stwierdził nawet w trybie przyśpieszonym (6 miesięcy) uchybienie, ale zanim się to stało, większość sędziów, która miała odejść, odeszła i już nie wróciła. Dodatkowo otrzymała jedynie odszkodowanie. Pytanie, czy Komisja wyciągnie wnioski z tego postępowania i jak ostatecznie sformułuje zarzuty: czy obejmą one tylko wymóg zmiany ustawy, czy także cofnięcia decyzji podjętych na jej podstawie. Pierwszy, odważny wniosek już został wyciągnięty: Komisja stawia zarzut już nie tylko co do wieku emerytalnego, ale również, po raz pierwszy, wprost odnośnie do niezależności sądów.
