Witold Słowik: Stawiamy na rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego [WYWIAD]

Zwrócił uwagę, że obecnie - jeśli chodzi o PPP - dominują przedsięwzięcia prywatno-samorządowe.

"Nie satysfakcjonuje nas, że wśród partnerstw publiczno-prywatnych (PPP) jest tylko jedno rządowo-prywatne. Do 2020 r. chcemy mieć 100 nowych projektów publiczno-prywatnych, w tym 10 rozpoczętych rządowo-prywatnych. To jedno z założeń Polityki rządu w zakresie rozwoju PPP, którą Rada Ministrów przyjęła w ostatnich dniach" - zaznaczył.

Według Słowika rząd, przyjmując ten dokument, daje wyraźny sygnał, że akceptuje i wspiera współpracę biznesu i administracji. „Obecny rząd jest pierwszym, który na poważnie zajął się rozwojem PPP. Taki dokument był bardzo potrzebny. Rządowe polityki wspierania partnerstwa ma wiele krajów, w których PPP jest dużo bardziej rozwinięte, choćby Wielka Brytania, Kanada czy Australia” – ocenił.

Słowik zadeklarował, że MR chce osiągnąć do 2020 r. 5-proc. udział PPP w inwestycjach publicznych średniorocznie. Obecnie jest to poniżej 1 proc. „Chcemy także, by 40 proc. wszystkich postępowań – rządowych i samorządowych – kończyło się sukcesem - tj. zawarciem umowy PPP” – powiedział wiceminister.

Jaka jest obecnie kondycja partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) w Polsce?

Witold Słowik: O tym, że PPP jest potrzebne, mówi się od kilkunastu lat. Pierwszą ustawę o PPP mieliśmy w 2005 r. Niestety w oparciu o nią nie została zawarta żadna umowa. Aktualnie obowiązująca ustawa o PPP ma osiem lat i na jej podstawie do dziś zawarto 112 umów. To pewien postęp, ale nas to nie zadowala. Zwłaszcza, że wartość wszystkich inwestycji w ramach PPP wynosi ok. 5,5 mld zł, czyli na jedno partnerstwo przypada tylko 50 mln zł. Przy czym zdecydowana większość jest warta poniżej 50 mln zł. Największa umowa PPP dot. spalarni śmieci w Poznaniu, opiewa na ponad 850 mln zł.

Nie satysfakcjonuje nas też to, że wśród tych partnerstw jest tylko jedno rządowo-prywatne, związane z budową i utrzymaniem budynku sądu rejonowego w Nowym Sączu. Zdecydowanie bardziej aktywne są tu samorządy.

Poza tym mamy jeszcze pięć umów koncesyjnych na autostrady, które zawarto jeszcze w latach 90., w oparciu o specjalne regulacje prawne, jednak nie uważamy ich za klasyczne PPP.

Jaki jest więc cel resortu, jeśli chodzi o rozwój PPP?

W.S.: W rządowej polityce rozwoju PPP, którą właśnie przyjęła Rada Ministrów, zakładamy, że w 2020 r. udział PPP w inwestycjach publicznych średniorocznie wyniesie co najmniej 5 proc. Obecnie jest to poniżej 1 proc. A przykładowo w Wielkiej Brytanii, która jest pod tym względem liderem w UE, odsetek ten wynosi 15 proc. Oprócz tego chcemy mieć także 100 nowych projektów i 10 rozpoczętych rządowo-prywatnych. Chcemy także, by 40 proc. wszystkich postępowań – rządowych i samorządowych – kończyło się sukcesem.

Podążamy za krajami, które mają większe od nas doświadczenie, lepszą legislację i politykę rozwijania partnerstwa publiczno-prywatnego. Obok Wielkiej Brytanii, liderami w tej dziedzinie są Hiszpania i Niemcy.

A dlaczego tak nam zależy właśnie na rozwijaniu partnerstw rządowo-prywatnych?

W.S.: Po pierwsze dlatego, że przykład idzie z góry. Powinniśmy być awangardą, która wyznacza kierunki i przeciera szlaki. Po drugie, jeśli chcemy zwiększyć udział PPP w inwestycjach publicznych, potrzebujemy dużych projektów. A duże projekty, to przede wszystkim projekty rządowe.

Jakiego rodzaju inwestycje są najlepsze do realizacji w tej formule?

W.S.: Mamy listę 142 potencjalnych inwestycji do zrealizowania w formule PPP; na tej liście jest 11 przedsięwzięć prywatno-rządowych. Z tego około 40 inwestycji jest już w fazie dialogu konkurencyjnego, czyli w trakcie postępowania o wyłonienie partnera.

Spośród 11 przedsięwzięć prywatno-rządowych, sześć to drogi, przede wszystkim ekspresowe; zagospodarowanie błoni wokół Stadionu Narodowego w Warszawie; rozbudowa Muzeum Narodowego w Warszawie od strony ulicy Książęcej; budowa ambasady polskiej w Berlinie; dwa duże projekty w zakresie wód śródlądowych, m.in. Kanał Śląski. Wartość tych inwestycji opiewa w sumie na 48 mld zł, w tym na 11 rządowo-prywatnych przypada ponad 41 mld zł.

A jakie są największe bariery rozwoju PPP w naszym kraju?

W.S.: Zidentyfikowaliśmy około 40 barier rozwoju PPP w Polsce. Najważniejszym wyzwaniem jest zbudowanie dobrego klimatu wokół PPP. Partnerstwo bowiem wciąż dla niektórych ma niestety negatywne konotacje. A przecież, jeśli spojrzymy na proces wyboru partnera prywatnego, można powiedzieć, że postępowania PPP są co najmniej tak samo przejrzyste jak tradycyjne zamówienia publiczne.

Druga sprawa - PPP póki co przegrywa z bezzwrotnym finansowaniem grantowym ze środków unijnych. Kolejny element to brak wiedzy, gdyż mimo tego, że mówimy o PPP od kilkunastu lat, to w dalszym ciągu jest tutaj dużo do zrobienia. Bariery występują też w legislacji. Dlatego jednym z elementów naszych działań, które proponujemy w rządowej polityce, są zmiany w prawie.

O jakich zmianach mówimy?

W.S.: Już wprowadziliśmy pewne zmiany do Prawa zamówień publicznych i doprowadziliśmy do uchwalenia nowej ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usługi. Teraz na rządowej ścieżce legislacyjnej są zmiany w ustawie o PPP i kilkunastu innych aktach. Projekt tej noweli czeka na skierowanie na Stały Komitet Rady Ministrów. W największym skrócie – to pakiet ułatwień i bodźców na rzecz rozwoju PPP w Polsce.

Proponujemy np., by wszystkie inwestycje, które finansowane są z budżetu państwa kwotą powyżej 300 mln zł, musiały uzyskać opinię MR w sprawie możliwości realizacji w formule PPP. Jeśli chodzi o mniejsze przedsięwzięcia, umożliwimy podmiotom publicznym uzyskanie swego rodzaju certyfikatu MR., tzn. każdy podmiot publiczny będzie mógł nas poprosić o opinię na temat planowanego projektu. Dzięki temu uzyska większą pewność, że realizacja inwestycji w formule PPP ma sens.

Dostosowujemy też zasady rozliczeń podatkowych do specyfiki PPP. Chodzi o to, by w momencie kiedy powstają koszty i przychody, powstawały zobowiązania podatkowe. Poza tym przewidzieliśmy odformalizowanie procedur czy możliwość zastępowania partnera w PPP.

Kiedy te zmiany legislacyjne wejdą w życie?

W.S.: W wersji bardzo optymistycznej do końca tego roku.

A co poza zmianami legislacyjnym?

W.S.: Proponujemy np. ustanowienie systemu gwarancji i poręczeń dla sektora publicznego i prywatnego w oparciu o preferencyjne zasady. Rozmawiamy już na ten temat z instytucjami, które są zainteresowane uczestniczeniem w takim systemie. Zmniejszyłby on koszty przygotowania i realizacji projektów PPP.

Przypomnijmy jeszcze, jaka jest istota formuły PPP. Na czym zarabia prywatna strona partnerstwa?

W.S.: Jeden rodzaj PPP przewiduje tzw. opłatę za dostępność. Na przykładzie sądu w Nowym Sączu - prywatny partner buduje siedzibę sądu, a potem dba, by działał on w niepogorszonym stanie przez umówiony czas. Chodzi o kwestie typowo administracyjne, np. media, sprzątanie, ochronę. Sąd zajmuje się sądzeniem, a nie administrowaniem budynkiem. W zamian za to partner prywatny otrzymuje stałą, przez cały okres umowy, miesięczną czy kwartalną opłatę. Opłata ta uwzględnia koszt wybudowania obiektu, zarządzania nim, finansowania go i zysk przedsiębiorcy. Może być obniżona, gdy partner prywatny nie dotrzyma umówionych standardów.

Natomiast drugi rodzaj PPP to umowa koncesyjna. W tym przypadku sektor prywatny buduje - ponosi całość ryzyka i pobiera opłaty od użytkowników. Przykładowo Autostrada Wielkopolska zbudowana w systemie koncesyjnym finansuje się z opłat pobieranych od użytkowników. Podobnie może być np. w przypadku hali widowiskowej. W takich przypadkach często sektor publiczny dopłaca jednak do obiektów, ponieważ same wpłaty od klientów nie wystarczą.

Wymienił Pan szereg zalet PPP; czy wadą - choćby w przypadku autostrad - nie są jednak za wysokie ceny dla użytkowników?

W.S.: Dlatego uważamy, że lepszą formułą jest opłata za dostępność, bo wtedy państwo ma wpływ na wysokość opłat.

A czemu państwu, jako inwestorowi, opłaca się korzystanie z PPP?

W.S.: W PPP chodzi o to, by zapewnić sektorowi publicznemu usługi wysokiej jakości, które na ogół wiążą się ze stworzeniem określonej infrastruktury i potem utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym przez wiele lat. Podmiot publiczny nie traci kontroli nad obiektem. Strona prywatna dostarcza know-how, a także w większości przypadków zarządza w sposób bardziej efektywny od partnera publicznego. Ważnym elementem jest też podział ryzyka, którego część instytucja publiczna może scedować na partnera prywatnego. Kolejną zaletą korzystania z PPP jest również dostarczenie finansowania przez sektor prywatny. Ma to szczególne znaczenie wtedy, gdy potrzebne projekty publiczne nie mogą być sfinansowane, gdyż brakuje środków budżetowych czy pochodzących z dotacji unijnych. Wtedy inwestycje sfinansuje kapitał prywatny, zaś strona publiczna będzie spłacać te zobowiązania, ale przez wiele lat. Średnioroczne obciążenia finansowe są wtedy dla strony publicznej znacząco mniejsze niż gdyby musiała zapłacić od razu za całość inwestycji. Tego mechanizmu nie należy jednocześnie utożsamiać z prostym kredytowaniem, czyli zadłużaniem się. Jak powiedziałem wcześniej – partner prywatny dostanie wynagrodzenia tylko wtedy, gdy będzie utrzymywał obiekt na odpowiednim poziomie, czyli zgodnie z umówionym standardem. W przeciwnym wypadku wynagrodzenie może być zredukowane, gdyż to na stronie prywatnej spoczywa ryzyko dostępności obiektu.