Pierwszy zakłada obniżkę stawki podstawowej o 2 pkt proc. i pozostawienie na dotychczasowym poziomie stawek preferencyjnych. Przy takich założeniach najwyższy VAT wyniósłby 21 proc., a niższe stawki 5 i 8 proc. Taka koncepcja ma jednak duży minus – dochody z podatku spadłyby o 5–8 mld zł.

Dlatego resort sprawdza też bardziej radykalne rozwiązania. Liczy np., ile kosztowałoby budżet wprowadzenie jednolitej stawki na poziomie 17 lub 18 proc. Ta pierwsza oznacza niewielki ubytek w dochodach, a druga nawet dodatkowe wpływy rzędu 1–2 mld zł rocznie. Jednolita stawka oznacza także dużo prostszy pobór podatku i wyeliminowanie części oszustw polegających na żonglowaniu stawkami.

Realizacja takiego scenariusza oznaczałaby, że Polska byłaby jednym z nielicznych krajów w Europie z jedną stawką VAT. Ale jednocześnie niesie za sobą duże koszty społeczne: skokowo wzrósłby podatek od niektórych towarów, np. żywności. A to już byłoby ryzykowne nie tylko ekonomicznie, lecz również politycznie.

W grze jest jeszcze jedno rozwiązanie: realizacja obecnej ustawy, która przewiduje obniżkę o 1 pkt proc. wszystkich trzech stawek. Realizacja tego scenariusza oznaczałaby spadek dochodów budżetowych o blisko 8 mld zł.

21-proc. stawka ma największe szanse

„Zaleca się zwiększenie bazy podatkowej przez rozwiązanie problemu rozbudowanego systemu obniżonych stawek VAT” – taką rekomendację dla Polski za kilkanaście dni zatwierdzi unijny szczyt, czyli Rada Europejska. To dlatego, że Komisja Europejska wzięła polski VAT na celownik. W piśmie towarzyszącym zaleceniom Rady dla Polski napisała, że luka w podatku VAT (czyli różnica między faktycznymi dochodami budżetu a tymi, które powinien teoretycznie otrzymywać) jest w naszym kraju największa w Europie. „Stawki obniżone stosowane są do szerokiej gamy produktów. Wynikający z tego system wydaje się złożony i niespójny. Częste stosowanie obniżonych stawek prowadzi do strat w dochodach budżetu państwa, wyższych kosztów przestrzegania prawa podatkowego dla przedsiębiorstw, stanowi też wadliwy instrument redystrybucji” – stwierdzają eksperci komisji.

Z kolei analitycy Międzynarodowego Funduszu Walutowego zauważają, że trend spadkowy wpływów z VAT nasilił się po 2008 r. Podobne wnioski formułowano już wcześniej. Na początku tego roku raport o luce w VAT przygotowała firma PWC. Skalę problemu oszacowano na 36,5–58,5 mld zł.

Resort finansów ma podobne obserwacje, dlatego analizuje możliwe rozwiązania. Najciekawsze z nich to wprowadzenie jednej stawki podatku. Jak zauważa Marcin Mrowiec, główny ekonomista Pekao, system VAT stał się bardzo skomplikowany i dziś stanowi spore obciążenie szczególnie dla mniejszych firm. – Nigdy nie ma optymalnego czasu na zmiany w VAT. Z punktu widzenia uproszczenia struktury warto by się zastanowić nad wprowadzeniem jednej stawki – mówi. Ujednolicenie oznaczałoby wykluczenie dużej części oszustw podatkowych, w których stosowana jest obniżona stawka VAT. To mogłoby przynieść budżetowi dodatkowe dochody. Podobnie działałby fakt, że towary obłożone stawką VAT należącą do najniższych w Europie zachęciłyby obywateli sąsiednich państw unijnych do kupowania w Polsce AGD, samochodów i innych towarów.

Jest jednak kilka „ale”. Największa przeszkoda to wzrost cen żywności, obłożonej dziś stawką preferencyjną. Jak wylicza Kamil Cisowski, ekonomista PKO BP, każdy procent podwyższenia VAT przekłada się na ok. 0,3–0,4 proc. wzrostu ceny żywności. Żywność to produkt pierwszej potrzeby, jej sprzedaż nie zależy bezpośrednio od cen, a w wielu gospodarstwach domowych wydatki na żywność stanowią 35 proc. całości.

– Nie ma przełożenia jeden do jednego. Mówiąc inaczej, 40 proc. zmiany stawki preferencyjnej VAT znalazłoby się w cenach żywności. Gdyby rzeczywiście zwiększono ją z 8 do 18 proc., to żywność podrożałaby więc od razu o blisko 4 proc. I dlatego nie chce mi się wierzyć, że MF zdecydowałoby się na taki ruch. Taka różnica w cenach byłaby co najmniej odczuwalna dla konsumenta i uderzyłaby w najuboższych – mówi ekonomista.

Rząd mógłby stosować rozmaite działania osłonowe. – Można przeanalizować, w jaki sposób zrekompensować to osobom o najniższych dochodach, np. zmianami w innych podatkach. Choćby zwiększeniem kwoty wolnej w podatku PIT – zauważa Marcin Mrowiec.

Kilka lat temu pomysł ujednoliconej stawki VAT analizował w rządzie Michał Boni. Wówczas jako działania osłonowe rozpatrywano wzrost świadczeń socjalnych dla osób najuboższych.

Jest jeszcze jedna poważna przeszkoda. Taka zmiana uderza w dużą cześć elektoratu. A ponieważ mamy przed sobą półtoraroczny wyborczy maraton, to wątpliwe, by była na nią polityczna zgoda. – Takie zmiany na pewno nie są możliwe w tej kadencji. Mógłby je wprowadzić nowy rząd po wyborach na początku 2016 r. i liczyć, że do kolejnych wyborów przyniosą pozytywne efekty. Ale ja nie uważam, by ujednolicony VAT był dobrym pomysłem, bo oznacza podwyżki żywności i leków – zauważa prominentny polityk PO. I nie jest odosobniony w tym sądzie. – To, co dla osób najuboższych jest największą częścią ich wydatków, poszłoby w górę, dlatego to rozwiązanie trudne do akceptacji – mówi wiceprezes PiS Beata Szydło.

Dlatego wydaje się, że największe szanse ma wariant pośredni. Czyli obniżka podstawowej stawki VAT o 2 pkt proc., a pozostawienie preferencyjnych na obecnym poziomie. Z jednej strony spełniałoby to postulat Brukseli dotyczący zmniejszenia różnicy między stawkami preferencyjnymi a podstawową, z drugiej nie musiałoby być kosztowne dla najbiedniejszych. Efekt byłby jednak widoczny, w przeciwieństwie do obniżki o 1 proc. stawek preferencyjnych i głównej, co zakłada od 2017 r. obecnie obowiązująca ustawa. Taki ruch mógłby nie mieć żadnego wpływu na ceny.

Ograniczyć żonglowanie podatkami

Trudno powiedzieć, jak powszechne jest zjawisko żonglowania stawkami – to znaczy prób przekwalifikowania towaru lub usługi z kategorii opodatkowanej stawką podstawową na kategorię obłożoną stawką preferencyjną. Jeśli podatnik znajdzie na to sposób zgodny z prawem, to nie widzę w tym nic złego. Zwłaszcza jeśli mówimy o ostatnim ogniwie w łańcuchu obrotu – podatek determinuje cenę, a cena popyt. Nie należy się więc dziwić, że – jeśli to tylko możliwe – podatnicy starają się płacić jak najniższe, acz ciągle zgodne z prawem podatki.

To prawda, że wprowadzenie jednolitego VAT uprościłoby cały system rozliczeń. Ale nie jestem pewna, czy budżet by na tym zyskał. Bo pokusa, żeby w ogóle uciec z obrotem w szarą strefę, będzie większa w przypadku towarów obecnie opodatkowanych preferencyjnie – dziś podatnik musi do ceny doliczać 5 albo 8 proc. VAT, po ujednoliceniu co najmniej kilkanaście procent. Jeśli budżet zyska na jednolitej stawce, to raczej nie tyle, ile wynikałoby to z teoretycznego przeliczenia. Poza tym ważny jest też aspekt społeczny: stawki preferencyjne wymyślono dla specyficznych grup towarów.

Dla poprawy wpływów budżetowych na pewno kluczowe jest zwiększenie skuteczności działań organów skarbowych, żeby szybciej i skuteczniej identyfikować nieuczciwych graczy. Poza tym to, co potencjalnie mogłoby zadziałać, to na przykład wprowadzenie jednej stawki preferencyjnej w miejsce dwóch, bo to co najmniej uprościłoby stronę administracyjnych rozliczeń. Ale każda taka zmiana powinna być poprzedzona rzetelną analizą makroekonomiczną skutków jej wprowadzenia. Przede wszystkim przed podjęciem decyzji należałoby wykazać, że powstawanie dużego ubytku w dochodach z VAT w okresie spowolnienia to faktycznie efekt „migracji” między stawkami – bo na to chyba nie ma twardych dowodów. Poza tym trzeba uważać, żeby przy tym wszystkim nie wylać dziecka z kąpielą. Bo może się okazać, że rząd np. ujednolici VAT, koszty społeczne zostaną poniesione, a ostateczny efekt budżetowy będzie mizerny.