Problem nigdy nie został rozwiązany mimo poddania banków stress testom. W ostatnich tygodniach wpływowi decydenci – m.in. szefowa MFW Christine Lagarde – wypowiedzieli się w sprawie potrzeby stworzenia unii bankowej – czyli federalnych uregulowań dotyczących polityki bankowej.

– By zerwać ze sprzężeniem zwrotnym między suwerennością a bankami, potrzebujemy międzynarodowego systemu oceny ryzyka w systemie bankowym. W bliskiej perspektywie rozwiązaniem jest ogólnoeuropejski fundusz, który mógłby wspomagać kapitałowo banki potrzebujące pomocy. Jednak w dalszym horyzoncie czasowym unia monetarna musi być wspomagana przez silniejszą integrację finansową. Nasze analizy wskazują, że powinna ona przybrać formę zunifikowanego nadzoru, jednolitego postępowania upadłościowego i wspólnego funduszu gwarancyjnego dla depozytów – mówiła Lagarde w ubiegłym miesiącu. Prezes Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi powtórzył ten pogląd w kwietniowym wystąpieniu przed Parlamentem Europejskim, deklarując, że postrzega „finansową stabilizację zdecydowanie jako wspólne zadanie dla unii monetarnej” i że „zapewnienie dobrego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej wymaga wzmocnienia nadzoru bankowego i rozwiązań na poziomie europejskim”.

Eksperci zgadzają się, że unia bankowa, wraz z jakąś formą unii fiskalnej, jest niezbędnym warunkiem do przetrwania strefy euro i przezwyciężenia kryzysu. Jednak pomimo utworzenia w ubiegłym roku Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego działania podejmowane w tej sprawie są skromne. Hiszpania jest tu dobrym przykładem. Madryt może się zwracać do Europejskiego Funduszu Stabilizacji Finansowej (EFSF) o specjalne kredyty na dokapitalizowanie banków, ale woli na własną rękę nacjonalizować podupadłego giganta – Bankię.

Kilka powodów tłumaczy, dlaczego integracja polityki bankowej jest tak trudna. Wielka Brytania, centrum finansowe Europy, nie jest członkiem strefy euro i strzeże swojej suwerenności w tej kwestii. Niektóre państwa członkowskie wolą wzmacniać narodowych czempionów bankowych lub chronić związki pomiędzy lokalnymi bankami a partiami politycznymi, dzięki którym banki stają się de facto instrumentami państwowej polityki gospodarczej. Zdolność zadłużonych rządów do wpływania na rodzime banki, by kupowały ich obligacje, którą można nazwać formą finansowej represji, to kolejna przeszkoda dla zmian. Oczywiście, unia bankowa obejmowałaby również potencjalnie kontrowersyjne postanowienia o podziale ryzyka lub transferach transgranicznych.

Te ograniczenia nie pozwalają stworzyć spójnej architektury dla unii bankowej. Europejscy liderzy chętnie dyskutują o tym, jak zapobiec następnemu kryzysowi, zapominając o tym, że jeszcze nie pokonali obecnego. Ich retoryka zdąża ku wyimaginowanemu światu, w którym stan finansów jest stabilny, bodźce ekonomiczne są spójne ze społeczną odpowiedzialnością i wymogami moralnymi, a władze doskonale rozumieją system finansowy. Z perspektywy politycznej takie fantazjowanie jest coraz bardziej kosztownym luksusem, szczególnie w świetle pilnej potrzeby rozwiązania kryzysu.

Trzy priorytety są oczywiste. Po pierwsze banki muszą się dzielić ryzykiem w najszerszy możliwy sposób. Jest absurdem, by europejskie rządy spłacały wszystkich wierzycieli upadłych banków, w tym uprzywilejowanych wierzycieli niezabezpieczonych, a tak było do tej pory (poza dwoma bankami w Danii i kilkoma niewielkimi instytucjami finansowymi w innych krajach), oraz wierzycieli podporządkowanych w niemal wszystkich przypadkach w Europie kontynentalnej. W USA, dla odmiany, niemal wszystkie postępowania restrukturyzacyjne zmuszały wierzycieli do wzięcia na siebie dużych strat, poza kilkoma spektakularnymi przypadkami (Bear Stearns, Fannie Mae, Freddie Mac, AIG i koncerny motoryzacyjne). Europa powinna unikać podejścia, w którym podatnicy w perwersyjny sposób stają się zakładnikami wierzycieli banków. Do rozwiązania jest wiele skomplikowanych kwestii prawnych i finansowych, ale w ostatecznym rozrachunku liczy się wybór polityczny.

Po drugie Europa musi mieć operacyjną zdolność do restrukturyzowania banków bez pomocy władz krajowych, które nie dopilnowały obowiązków nadzorczych. Ten cel wymaga zbudowania sprawnego, tymczasowego zespołu operacyjnego złożonego ze specjalistów od restrukturyzacji, który mógłby interweniować szybko w imieniu całej strefy euro i zarządzać masą upadłościową. Takie narzędzia obecnie nie istnieją. Szwedzki Urząd Wspierania Banków z 1992 r. czy, w innym kontekście, niemiecki Urząd Powierniczy po zjednoczeniu są precedensami godnymi rozważenia.

Po trzecie i najpilniejsze trzeba chronić banki detaliczne. Najlepszym rozwiązaniem byłoby, gdyby EFSF lub jego następca miał wyraźne gwarancje dla wszystkich narodowych systemów ubezpieczeń depozytów w strefie euro. Reasekuracja wzmocniłaby wiarygodność strefy euro, a co za tym idzie zaufanie dla jej banków. Oczywiście, silne struktury nadzoru na poziomie europejskim powinny docelowo zapobiegać pokusie nadużycia (moral hazard). Minie trochę czasu, zanim te trzy różne elementy scalą się w spójną wizję europejskiej polityki bankowej. Jednak obecny kryzys wymaga nie drobnych poprawek, ale szybkich i zdecydowanych deklaracji.