Nie wszystkie pozostałości produkcyjne muszą być w myśl prawa odpadami. Część z nich ma szansę być uznana za produkt uboczny. Takie zakwalifikowanie może być dla przedsiębiorcy atrakcyjne z prostego powodu: skoro produkt uboczny nie jest odpadem, to nie podlega rygorom szeroko pojętego prawa odpadowego. A to przekłada się na oszczędności, korzyści i generalnie większą wygodę, np. brak obowiązków sprawozdawczych i innych wynikających z przepisów środowiskowych. Aby jednak zakwalifikować pozostałości produkcyjne jako produkt uboczny, trzeba najpierw dokonać zgłoszenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania. Problem w tym, że powinny być przy tym spełnione określone w ustawie warunki. Jak się okazuje w praktyce, wykazanie przed organami administracji publicznej, że mamy do czynienia z produktem ubocznym, a nie odpadem, nie jest wcale zadaniem łatwym, nie tylko ze względu na brak rozporządzenia (które powinno zostać wydane na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy o odpadach), ale i z powodu wątpliwości interpretacyjnych, jakie niosą za sobą te relatywnie nowe przepisy. Jakie warunki trzeba spełnić, jak wygląda procedura i jak zwiększyć szansę na uznanie produktu za uboczny?
KORZYSTNA REGULACJA
Wraz z wejściem w życie 23 stycznia 2013 r. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.) stanowiącej transpozycję dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. WE z 2008 r. L 312, s. 3; dalej: dyrektywa ramowa), w prawie polskim pojawiła się regulacja prawna dotycząca produktu ubocznego. Jest ona zawarta w dziale I, rozdziale IV ustawy o odpadach zatytułowanym „Uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny” (art. 10–13). Jak to się często syntetycznie i trafnie ujmuje, regulacja ta zerwała z przekonaniem, że w procesie produkcji powstaje tylko produkt docelowy, a wszystko inne jest odpadem. Ustawodawca dopuszcza pojawienie się produktów ubocznych, które odpadami nie są, jeżeli zostały spełnione określone warunki. Kryteria uznawania przedmiotów lub substancji za produkty uboczne są zawarte w art. 10 ustawy o odpadach. Instytucja prawna produktu ubocznego może być atrakcyjną propozycją dla przedsiębiorców, którzy w procesie produkcyjnym wytwarzają duże ilości pozostałości produkcyjnych (np. kawałków drewna, wiórów, trocin i pyłu drzewnego).
Nie trzeba nikogo już uświadamiać, że koszty związane z ochroną środowiska (w tym z zagospodarowaniem odpadów) stanowią istotną pozycję w funkcjonowaniu procesów produkcyjnych.
W sytuacji, w której dane przedmioty lub substancje zostaną prawnie skutecznie zakwalifikowane jako produkt uboczny, a nie odpad, zostaje zdjęty gorset prawny rozległej regulacji dotyczącej odpadów. Ulegają zmniejszeniu koszty związane z ich magazynowaniem, transportem i dalszym zagospodarowaniem. Nie bez znaczenia dla przedsiębiorców są prostsze procedury postępowania i wyeliminowanie wielu biurokratycznych obowiązków, np. prowadzenia ewidencji dla odpadu, sprawozdawczości dla nich, kart przekazania odpadów, uzyskanie pozwoleń na wytwarzanie oraz zezwoleń na przetwarzanie odpadów.
Wykorzystanie danych przedmiotów lub substancji jako produktów ubocznych we własnym cyklu produkcji czy też ich sprzedaż na rynku może zaś przynosić wymierne dalsze korzyści finansowe.
KRYTERIA UZNAWANIA ZA PRODUKT UBOCZNY
W myśl art. 10 ustawy o odpadach za produkt uboczny niebędący odpadem może być uznana substancja lub przedmiot powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, ale wyłącznie wtedy, jeżeli spełnione są łącznie cztery warunki.
● WARUNEK 1 : dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne.
W tym kryterium chodzi o ustalenie, czy wykorzystanie to nie jest tylko ewentualnością. Jeżeli więc dane przedsiębiorstwo w swojej praktyce wykorzystuje dalej dany materiał (np. ścinki drewna do produkcji płyt albo jako źródła paliwa), albo istnieje rynek na dane pozostałości produkcyjne (wytwórca ma umowy na zbyt danych pozostałości), to wskazuje to na pewność wykorzystania.
● WARUNEK 2: przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio, bez dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa.
Kryterium to co do zasady zakłada, że powstające pozostałości mogą być wykorzystane do dalszego zastosowania bez konieczności podejmowania w stosunku do nich jakichkolwiek działań. Problem w tym, że w praktyce pozostałości produkcyjne mogą jednak podlegać takim działaniom jak mycie, suszenie, rafinowanie lub homogenizowanie, uzupełnianie o pewne właściwości lub inne materiały konieczne do dalszego wykorzystania. Niektóre z tych działań są realizowane w obiekcie produkcyjnym wytwórcy, niektóre – u kolejnego użytkownika, a jeszcze inne – przez pośrednika. Zdaniem Komisji Europejskiej przedstawionym w komunikacie dotyczącym odpadów i produktów ubocznych (COM/2007/0059), [ramka] o ile zadania te stanowią integralną część procesu produkcyjnego (uwagi do kolejnego kryterium), mogą pozwolić na uznanie danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Wówczas bowiem uznaje się, że jest zachowane kryterium bezpośredniości.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje, że jeśli dalsze wykorzystanie wymaga dodatkowego procesu odzyskiwania, to nawet jeśli dalsze wykorzystanie jest pewne, stanowi to dowód, iż materiał jest odpadem do momentu zakończenia procesu.
● WARUNEK 3: przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego.
Kryterium to odnosi się do pojęcia procesu produkcyjnego, a więc wymaga znajomości jego przebiegu. Między innymi właśnie dlatego w art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach wprowadzono wymóg, aby do zgłoszenia był załączony opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja, i procesu, w którym zostaną one wykorzystane. Bez wątpienia ocena przez organ tego kryterium może być trudna, a nierzadko będzie wymagała wiedzy specjalistycznej i posłużenia się opinią biegłego. W postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 marca 2017 r. o skierowaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa zarejestrowana w TK pod sygn. akt P 9/17) zostało wskazane, że niepełnowartościowe (uszkodzone) wyroby stanowiące gruz, które powstają jako niezamierzony i niepożądany skutek błędów przy wytarzaniu produktu pełnowartościowego, nie mogą być uznawane jako element integralności procesu produkcyjnego.
● WARUNEK 4: dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów.
Kryterium to ma charakter bardzo ocenny. Szersze jego ujęcie znajdujemy w motywie 22 preambuły do dyrektywy ramowej. Zgodnie z nim decyzja o tym, że dana substancja nie jest odpadem, może być podjęta wyłącznie na podstawie skoordynowanego podejścia, które ma być regularnie aktualizowane, i pod warunkiem, iż decyzja ta jest spójna z celami ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego. Jeżeli wykorzystywanie produktu ubocznego jest dopuszczalne na mocy pozwolenia na korzystanie ze środowiska lub ogólnych przepisów dotyczących środowiska, może to zostać wykorzystane przez państwa członkowskie jako kryterium podejmowania decyzji, że nie należy oczekiwać ogólnego niekorzystnego oddziaływania na środowisko lub zdrowie ludzkie. Substancja lub przedmiot powinny być uznane za produkt uboczny tylko wtedy, jeżeli spełnione zostały określone warunki.
Innymi słowy, przy ocenie spełnienia tego kryterium należy badać zgodność wykorzystania danych pozostałości zgodnie z prawem, posiadanymi przez przedsiębiorców decyzjami dotyczącymi korzystania ze środowiska, a ponadto dokonać oceny, czy nawet pomimo formalnej zgodności nie dojdzie do niekorzystnego oddziaływania na środowisko lub zdrowie ludzkie.
Warto w tym miejscu wspomnieć, że ustawa o odpadach wprowadza zakaz łącznego magazynowania produktów ubocznych i odpadów, a także magazynowania produktów ubocznych w miejscach przeznaczonych do magazynowania lub składowania odpadów. Ma to m.in. na celu umożliwienie organom kontrolnym monitorowania sposobu postępowania z produktami ubocznymi, a także odpadami o takim samym lub podobnym charakterze.
Co według KE może być uznane
Komisja Europejska w komunikacie wyjaśniającym dotyczącym odpadów i produktów ubocznych (COM/2007/0059) oceniła, że następujące pozostałości produkcyjne mogą być uznane za produkty uboczne (nie jest to katalog zamknięty):
● pozostałości powstające w cukrownictwie, przy tłoczeniu oleju, produkcji krochmalu czy słodu; stosowane są później jako pasza bezpośrednio przez rolników lub producentów paszy;
● trociny, odłamki drewna i ścinki z nieobrobionego drewna, które powstają na skutek pracy tartaków lub w przypadku wtórnych operacji, takich jak produkcja mebli, palet i opakowań, wraz z pierwotnym produktem – ciętym drewnem; elementy te są następnie wykorzystywane jako surowiec do produkcji płyt drewnopochodnych, takich jak płyty wiórowe, lub w produkcji papieru;
● gips z odsiarczania gazów spalinowych; wykorzystywany jest w wielu zastosowaniach, w których stosowany jest także gips naturalny, w szczególności w produkcji okładziny tynkowej;
● żużel jako produkt uboczny wytapiania żelaza w wielkim piecu; wykorzystywany może być w formie surowca do produkcji cementu, zapraw murarskich, cegieł żużlowych, a także jako materiał do budowy dróg i autostrad. ⒸⓅ
PROCEDURA ZGŁOSZENIOWA DO MARSZAŁKA
Uznanie substancji lub przedmiotu za produkt uboczny dokonywane jest w drodze zgłoszenia właściwemu marszałkowi województwa.
Niezbędna zawartość
Powinno ono zawierać, w myśl art. 11 ustawy o odpadach:
● imię i nazwisko lub nazwę podmiotu oraz adres jego zamieszkania lub siedziby;
● numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON, o ile został nadany;
● określenie miejsca wytwarzania przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny;
● wskazanie przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny oraz ich masy;
● opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja, i procesu produkcyjnego, w którym zostaną one wykorzystane.
O ile bowiem produkt uboczny może powstać wyłącznie jako pozostałość procesu produkcyjnego, o tyle jego wykorzystanie jest możliwe zarówno w procesach produkcyjnych, jak i w innych procesach (np. jako pasza do karmienia zwierząt).
Istotne dowody
Do zgłoszenia powinny być dołączone dowody potwierdzające spełnianie ww. kryteriów oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Dowodami tymi mogą być w szczególności (a więc mogą być i inne): umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów, wyniki badań potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wykonane przez podmioty, o których mowa w art. 147a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Trzy miesiące na sprzeciw
Marszałek województwa ma trzy miesiące na ewentualne wydanie decyzji zawierającej sprzeciw co do uznania danych pozostałości produkcyjnych za odpad. Jeżeli taki sprzeciw nie zostanie wyrażony, mamy do czynienia z tzw. milczącym uznaniem przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.
Droga odwoławcza
Jeżeli marszałek województwa wyda decyzję zawierającą sprzeciw, wówczas przedsiębiorcy przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO) w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Jeżeli decyzja SKO jest również negatywna dla przedsiębiorcy, może on złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia decyzji, a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ustawa o odpadach
Art. 10
Przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:
1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;
2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;
3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
Art. 11
1. Wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.
BRAK PRZEPISÓW WYKONAWCZYCH
Przedsiębiorcom nie ułatwia zadania brak przepisów wykonawczych. W dziale I, rozdziale 4 ustawy o odpadach zostały zamieszczone dwa upoważnienia dla ministra właściwego do spraw środowiska do wydania rozporządzenia. Pierwsze z nich (art. 11 ust. 6 ustawy o odpadach) ma określać szczegółowe wymagania uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Upoważnienie to ma charakter fakultatywny, i jak zostało wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy o odpadach: „Ewentualne wydanie rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska, będzie uzależnione od wcześniejszego wydania w tym samym zakresie decyzji Komisji Europejskiej (na podstawie dyrektywy ramowej)”. Do tej pory rozporządzenie takie jednak nie zostało wydane.
Drugie z upoważnień (art. 12 ustawy o odpadach) dotyczy określenia wzoru zbiorczej, rocznej informacji przekazywanej przez marszałka województwa ministrowi właściwemu do spraw środowiska o ogólnej liczbie przedłożonych zgłoszeń uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wyrażonych sprzeciwach oraz o przypadkach uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny oraz ich masy, co ma zapewnić jednolity sposób przedstawiania wspomnianych danych. Delegację tę wypełnia rozporządzenie ministra środowiska z 17 marca 2014 r. w sprawie wzoru zbiorczej informacji dotyczącej produktów ubocznych (Dz.U. poz. 418).
WARTO SIĘ ODWOŁYWAĆ
W praktyce wykazanie przed organami administracji publicznej, że mamy do czynienia z produktem ubocznym, a nie odpadem, nie jest zadaniem łatwym. Nierzadkie są przypadki, gdy marszałkowie zgłaszają sprzeciw. Wówczas warto wkroczyć na drogę odwoławczą. W sprawie rozstrzygniętej wyrokiem przez WSA w Poznaniu z 13 lipca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 374/17), sąd uchylił decyzję SKO utrzymującą sprzeciw wyrażony przez marszałka województwa w formie decyzji co do uznania kawałków drewna, wiórów, trocin i pyłu drzewnego za produkt uboczny.
Przedsiębiorca w zgłoszeniu wskazał, że wyżej określone pozostałości produkcyjne będą wykorzystywane jako paliwo. Jednak wytworzone pozostałości są zbyt duże jak na potrzeby tego konkretnego przedsiębiorcy, więc część będzie odsprzedawał do takiego samego wykorzystania jako źródło energii.
Organy uznały, że jeżeli nawet wykorzystanie we własnym zakresie wskazanych pozostałości jako paliwa będzie wypełniało wymogi uznania za produkty uboczne, to istnieją wątpliwości co do części dalej odsprzedawanej.
Zdaniem organów możliwość wykorzystania we własnym zakresie została udowodniona wskazaniem kotłów, jakie zgłaszający posiada i ich specyfikacji technicznych. Nieprzedstawienie umów z podmiotami trzecimi na pozostałą część pozostałości zadecydowało o zgłoszeniu sprzeciwu uznania ich za produkt uboczny. Nie zostało bowiem wykazane kryterium pewności wykorzystania.
Stanowisko sądu
WSA w Poznaniu, uchylając decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu co do uznania kawałków drewna, wiórów, trocin i pyłu drzewnego za produkty uboczne, wskazał, że SKO nie uzasadniło w sposób wystarczający swojego stanowiska.
Zdaniem sądu pewność wykorzystania gwarantują określone plany zagospodarowania danej substancji lub przedmiotu. Zdarzeniami będącymi wskazówkami ekonomicznymi co do tego, czy dochodzi do pewności wykorzystania są: zysk finansowy producenta materiału, zagwarantowanie zbytu na podstawie zakontraktowanych umów zawartych między późniejszym użytkownikiem a producentem lub też istnienie stabilnego rynku, a zwłaszcza popytu na dalsze wykorzystanie. Wskazówką o charakterze technicznym będzie dowód, że dana pozostałość procesu produkcyjnego jest zgodna ze specyfikacjami technicznymi produktów występujących na rynku.
Oznakami wskazującymi na brak możliwości uznania substancji lub produktu za produkt uboczny z uwagi na niepewność ich wykorzystania będą: niestabilny rynek czy też zupełny brak popytu na daną kategorię substancji.
Wykładnia KE
Należy podzielić stanowisko WSA w Poznaniu. Zasadność takiego rozstrzygnięcia potwierdza dodatkowo stanowisko zawarte w przywołanym komunikacie KE (s. 14–15), choć niestanowiące źródła prawa, to uznające za produkt uboczny trociny, odłamki drewna i ścinki z nieobrobionego drewna powstające na skutek pracy tartaków lub w przypadku wtórnych operacji, takich jak produkcja mebli, palet i opakowań, wraz z pierwotnym produktem – ciętym drewnem. W modelu przedstawionym w komunikacie KE elementy te mogą być następnie wykorzystywane jako surowiec do produkcji płyt drewnopochodnych, takich jak płyty wiórowe lub w produkcji papieru. Wykorzystanie jest pewne, jest elementem integralnego procesu produkcyjnego i nie wymaga dalszego przetwarzania, poza adaptacją do odpowiednich rozmiarów w celu zintegrowania z produktem końcowym.
Inaczej mówiąc: zbędne materiały z pierwotnego procesu produkcyjnego lub materiały wymagające tylko kosmetycznych zmian, które są zasadniczo podobne do produktu pierwotnego, mogą być uznawane za produkty uboczne. Aby tak było, musi istnieć możliwość ich bezpośredniego ponownego wykorzystania albo w pierwotnym procesie produkcyjnym lub w innym zintegrowanym procesie produkcyjnym, w którym ponowne wykorzystanie jest również pewne. Materiały tego rodzaju można także uznać za niespełniające definicji odpadów. Jeśli tego rodzaju materiał wymaga operacji pełnego recyklingu lub odzysku albo zawiera substancje trujące, które wymagają usunięcia przed dalszym wykorzystaniem lub przetworzeniem, może to wskazywać na to, że materiał ten jest odpadem do momentu zakończenia procesu recyklingu lub odzysku.
W sprawie rozpoznawanej przez WSA w Poznaniu wykorzystanie miało polegać na użyciu jako paliwa, co jest również częstym elementem normalnej praktyki przemysłowej.
Zadbać o dowody
Jak wskazano powyżej, pewne wątpliwości może stanowić kwestia dowodowa dotycząca podmiotów, do których będą przekazywane produkty uboczne. Na etapie postępowania (po uchyleniu decyzji SKO) oczywiście jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego. Z punktu widzenia praktyka sugeruję zgłaszającym przedłożenie umów dotyczących odbierania produktu ubocznego. Najlepiej na trwałym nośniku (w szczególności na piśmie). Mogą to być umowy przedwstępne lub zobowiązujące do pewnych działań w przyszłości, jeżeli dane przedmioty zostaną uznane prawnie za produkt uboczny. Ułatwi to organowi zajęcie pozytywnego stanowiska dla zgłaszającego.
