W gąszczu wypowiedzi i sporów dotyczących powiązania wypłat z funduszy unijnych z praworządnością gubi się inna kwestia związana z nową perspektywą budżetową UE. Mowa o wspólnym zaciągnięciu długu, który w znacznej części pokryje nowo utworzone instrumenty finansowe.
Wspólne długi zwiążą państwa członkowskie nowym rodzajem relacji, co pogłębi integrację. Wprowadzenie euroobligacji bywa pokazywane jako symboliczne przekroczenie Rubikonu – od tej pory państwa UE mają być już związane ze sobą na dobre i na złe, a integracja europejska zmierzać zacznie prosto w stronę federacji. Nic więc dziwnego, że kraje północy Europy chcą zapewnić sobie bezpiecznik w formie mechanizmu praworządności, na wypadek gdyby w którymś z państw, za których długi będą odpowiadać, zaczęło dochodzić do ewidentnego łamania prawa.
Tak naprawdę unijny dług powinien zostać utworzony już dawno, gdyż jest logicznym dopełnieniem wspólnego rynku i waluty. Niestety euroobligacje wypuszczone w ramach funduszu odbudowy są jedynie erzacem koncepcji, którą postuluje od lat wielu ekonomistów, takich jak Thomas Piketty czy Jannis Warufakis. Choć na początek dobre i to.
Unijny bumerang
Temat euroobligacji pojawiał się wielokrotnie w czasie kryzysu strefy euro, gdy kraje Południa wpadły w olbrzymie problemy fiskalne, z których zresztą nie wygrzebały się do dziś. Eksplozja długu publicznego w Grecji, Hiszpanii czy Portugalii skłoniła część europejskich intelektualistów do wysunięcia postulatu uwspólnotowienia długu publicznego w całej UE lub przynajmniej w strefie euro.
Jak miało to wyglądać? Powstało kilka koncepcji, z których dwie zyskały największy rozgłos. Według pierwszej obligacje krajowe miałyby zostać po prostu zastąpione unijnymi papierami dłużnymi. Odpowiedni urząd w UE emitowałby odpowiednią liczbę euroobligacji na podstawie wniosków krajów członkowskich, zaś uzyskane pieniądze rozdysponowywałby między wnioskodawców. W sytuacji niewypłacalności którego z państw pozostałe odpowiadałby za jego długi solidarnie – proporcjonalnie do PKB. Według drugiej koncepcji państwa mogłyby zaciągać dług w postaci euroobligacji jedynie do poziomu 60 proc. ich PKB. Gdyby chciały zadłużyć się bardziej, musiałyby emitować własne papiery. W UE istniałyby więc dwa rodzaje obligacji – unijne oraz krajowe.
Obu koncepcjom przeciwstawiały się państwa północnej Europy, szczególnie te należące do strefy euro – kraje Beneluksu, Niemcy i Finlandia. Obawiając się, że będą spłacać pożyczki zdecydowanie bardziej zadłużonych krajów Południa. Zamiast tego wymyślono Europejski Mechanizm Stabilności, w którym zgromadzono 80 mld euro, mające być zabezpieczeniem ewentualnych pożyczek dla krajów tracących płynność finansową. Kryzys strefy euro udało się częściowo ugasić, kosztem ogromnych wyrzeczeń, więc o pomyśle uwspólnotowienia długów zaczęło być ciszej.
Koncepcja znów wypłynęła w kontekście pandemicznego kryzysu gospodarczego, który najmocniej uderzył w Europę Południową. Recesję znacznie głębszą niż przeciętnie w UE zaliczyły Hiszpania, Portugalia, Francja, Włochy i Grecja – we wszystkich państwach spadki PKB w II kw. 2020 r. były kilkunastoprocentowe. Hiszpania, Portugalia i Grecja dodatkowo zanotowały jedne z największych w UE spadków zatrudnienia.
Nierówno zadłużeni
Jednocześnie państwa te miały zdecydowanie mniejsze możliwości przeciwdziałania skutkom kryzysu niż zamożniejsze kraje Północy. Według danych Instytutu Bruegla z listopada, impuls fiskalny planów ratunkowych dla gospodarki w Niemczech wyniósł 8,3 proc. PKB, a w Danii 5,5 proc. Tymczasem w Hiszpanii 4,3 proc., w Grecji i Włoszech nieco ponad 3 proc., a w Portugalii zaledwie 2,5 proc. PKB. Z czego to wynika? kraje Południa są biedniejsze, więc miały mniejsze możliwości budżetowe.
Ale choć ich plany ratunkowe były uboższe, to dług publiczny w czasie wiosennego lockdownu zwiększył się tam dużo bardziej. We Włoszech i Hiszpanii wzrósł o ponad 11 proc. PKB, tymczasem w Danii o 8 proc., a w Niemczech 6 proc. PKB. Obecnie najbardziej zadłużonymi państwami UE są Grecja, Włochy, Portugalia, Belgia, Francja i Hiszpania. We wszystkich tych krajach poziom długu publicznego przekracza roczny PKB. Warto zaznaczyć, że jest on w dużej mierze pozostałością po poprzednim, nieuleczonym kryzysie strefy euro. Przed jego wybuchem Hiszpania i Portugalia należały do krajów z najniższym długiem publicznym w UE.
No dobrze, ale dlaczego właściwie państwa północnej Europy miałyby odpowiadać za długi krajów południa kontynentu? Dlatego, że w dużo większym stopniu korzystają na utworzeniu stref euro. Dzięki osłabieniu własnych walut i poprzez przyjęcie unijnej, mogą zwiększać eksport i osiągać nadwyżki bieżącego rachunku płatniczego. Na koniec 2019 r. Niemcy osiągnęły nadwyżkę wysokości 7 proc. PKB, a Holandia 10 proc. Tymczasem nadwyżka Włoch wyniosła jedynie 3 proc. PKB, a Hiszpanii 2 proc. Portugalia i Grecja były na niewielkim minusie. „Niemieccy i holenderscy ciułacze muszą dostrzec, że ich oszczędności byłyby znacznie mniejsze, gdyby razem z nimi w strefie euro nie było zadłużonych Włochów, Greków i Hiszpanów. W końcu to dzięki deficytom południowców kurs euro pozostawał na wystarczająco niskim poziomie, żeby Niemcy i Holandia mogły utrzymać wyniki eksportu netto” – napisał wiosną tego roku Jannis Warufakis na portalu Project Syndicate (tłumaczenie Krytyki Politycznej).
Racjonalność zamiast solidarności
Poza tym państwa północy Europy zdecydowanie bardziej korzystają na wspólnym rynku. A to dlatego, że pochodzące z nich firmy należą do czołowych przedsiębiorstw na kontynencie i sprzedają swoją produkcję na potęgę. Przeciętny mieszkaniec UE zyskuje co roku 840 euro dzięki istnieniu wspólnego rynku. Jednak już dla statystycznego mieszkńca Niemiec jest to 1046 euro, Holendra 1516 euro, a Duńczyka 1682. Mieszkańcy południa Europy zyskują znacznie mniej – dzięki unijnej strefie wolnego handlu roczne dochody Włocha zwiększają się o 763 euro, Hiszpana o 589 euro, a Portugalczyka o niecałe pół tysiąca. Gdyby zlikwidować wspólny rynek, procentowo najbardziej straciliby mieszkańcy trzech krajów Beneluksu oraz trzech państw Grupy Wyszehradzkiej, poza Polską. Likwidacja unijnej strefy wolnego handlu oznaczałaby u nich blisko 20-procentowy spadek PKB.
Uruchomienie euroobligacji nie byłoby więc miłosiernym gestem bogatych członków UE wobec biednych, lecz rozsądnym dopełnieniem bliskiej integracji gospodarczej krajów Starego Kontynentu. Rozwiązaniem, które przynajmniej częściowo niwelowałoby powstałe napięcia wynikające z różnych poziomów rozwoju, a także odmiennych modeli gospodarowania. Likwidacja napięć ekonomicznych w ramach UE i utrzymanie wspólnego rynku jest w interesie wszystkich, także krajów bogatych. A może nawet przede wszystkim ich. Oprócz tego euroobligacje zmniejszyłyby ciężar długów w Europie, gdyż ich oprocentowanie byłoby znacznie niższe niż rentowność najbardziej zadłużonych państw UE.
„Wspólne obligacje przesuną ciężar długów z państw mających znaczny deficyt w kierunku silnej Unii, co jednocześnie zmniejszy całkowite zadłużenie strefy euro ze względu na niższe oprocentowanie obligacji długoterminowych związane z większą wiarygodnością kredytową UE. Dzięki temu euroobligacje utrzymają państwa takie jak Włochy w strefie euro – a to z kolei da Niemcom i Holendrom gwarancję, że ich oszczędności nie wyparują” – zauważa Warufakis. „Powody, dla których należy wypuścić euroobligacje, nie mają więc nic wspólnego z solidarnością” – pisze nieco wcześniej, przekonując, że uwspólnotowienie długu to wyraz przede wszystkim racjonalności. To się zwyczajnie Europie per saldo opłaci.
Cząstkowe rozwiązanie
Czy więc wyemitowanie unijnych obligacji na sfinansowanie nowej perspektywy budżetowej załatwi sprawę? Nie bardzo, będzie jedynie marnym erzacem. Faktycznie środki na warty 750 mld euro program Next Generation EU zostaną pokryte przede wszystkim z unijnych papierów dłużnych. „Unia Europejska zaciągnie pożyczki na rynkach finansowych na warunkach bardziej korzystnych od tych, które byłyby dostępne dla wielu państw członkowskich, a następnie dokona redystrybucji tych kwot” – czytamy na stronie Komisji Europejskiej dedykowanej europejskiemu planowi odbudowy.
Żeby móc to zrobić, UE musi najpierw uzyskać zgodę krajowych parlamentów na zwiększenie unijnego budżetu do 2 proc. PKB. Obecnie to 1,2 proc. PKB, które są w 98 proc. pokrywane z zasobów własnych (głównie składek członkowskich), a w 2 proc. z pozostałych źródeł (np. kary nakładane na korporacje). Podwyższenie poziomu budżetu do 2 proc. unijnego PKB umożliwi KE zaciągnięcie długu na sfinansowanie funduszu odbudowy. Ale to jednocześnie oznacza, że unijny dług będzie musiał być niższy niż jeden procent PKB Wspólnoty. Mówimy więc o kwotach ponad 60 razy mniejszych niż w tej bardziej oszczędnej koncepcji euroobligacji.
Trudno powiedzieć, żeby zaciągnięcie przez UE wspólnego długu w ramach funduszu Next Generation EU było kopernikańskim przewrotem. W rzeczywistości mówimy o korekcie systemu. Mimo wszystko na początek dobre i to. Po pierwsze, powstanie wreszcie mechanizm zaciągania unijnych długów. Po drugie, państwa członkowskie będą miały okazję oswoić się ze świadomością, że są związane wspólnym kredytem. Czy przekują tę świadomość w dalej idące projekty? Ważniejsze tu jest chyba co innego. Otóż UE będzie musiała zapewnić sobie nowe źródła dochodów na pokrycie zaciągniętych pożyczek. Mowa jest o kilku nowych unijnych podatkach. Przede wszystkim o opłacie za ślad węglowy. Byłaby ona cłem nakładanym na import produktów, których wytworzenie wiązało się z emisją CO2. Kolejnym z pomysłów jest niewielki podatek od transakcji finansowych, który byłby nie tylko źródłem dochodów, ale też potencjalnie ograniczyłby nieco spekulację na rynkach. Trzecim z pomysłów jest podatek cyfrowy, obciążający przychody internetowych gigantów. Ten ostatni poszczególne kraje zaczynają już zresztą wprowadzać na własną rękę. Te trzy podatki mają wiele zalet, a jedną z nich jest uzyskanie przez UE pewnej niezależności finansowej. Gdyby zostały wreszcie faktycznie wprowadzone, byłaby to jedna z nielicznych dobrych stron obecnego kryzysu.
Dlaczego państwa północnej Europy miałyby odpowiadać za długi Południa? Bo dzięki osłabieniu własnych walut i poprzez przyjęcie unijnej mogą zwiększać eksport i osiągać nadwyżki bieżącego rachunku płatniczego. Na koniec 2019 r. Niemcy osiągnęły nadwyżkę w wysokości 7 proc. PKB, a Holandia 10 proc. Tymczasem nadwyżka Włoch wyniosła jedynie 3 proc. PKB, a Hiszpanii 2 proc. Portugalia i Grecja były na niewielkim minusie
