Wczoraj minęła 12. rocznica upadku Lehman Brothers, czwartego pod względem wielkości banku inwestycyjnego USA. Tamtego poniedziałkowego ranka 2008 r. zbankrutowała również zasada „too big to fail” (za duży aby upaść). Na gruzach dotychczasowej doktryny postępowania z bankami w kłopotach narodził się nowy porządek resolution – przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
Dwoma fundamentami powodzenia kapitalizmu są: możliwość osobistego wzbogacenia się oraz dyscyplina narzucona strachem przed bankructwem. W przypadku banków „too big to fail” kryzys lat 2007–2009 unaocznił, że zabrakło tego drugiego czynnika. Nie zachowano dyscypliny rynkowej, bo uznano, że w przypadku ewentualnych strat obciążeni nimi zostaną nie akcjonariusze ani obligatariusze, ale podatnicy. I tak w istocie się stało: z wyjątkiem obligatariuszy Lehman Brothers żadni inni wierzyciele banków nie ponieśli strat z tytułu niewypłacalności emitenta.
Przed wybuchem globalnego kryzysu finansowego w większości krajów europejskich banki w kłopotach podlegały ogólnym zasadom prawa upadłościowego. Ówczesne podejście do chorych banków opierało się na dwóch skrajnościach: albo likwidacja na podstawie ogólnych zasad prawa upadłościowego, albo ratowanie z publicznych pieniędzy (bail-out). Pierwsze podejście maksymalizuje dyscyplinę rynkową, ale za cenę destabilizacji systemu finansowego.
Reklama
Z kolei bail-out zapobiega załamaniu się systemu finansowego i pośrednio – całej gospodarki, ale wzmaga niepożądane zjawisko moral hazard, czyli pokusy nadużycia. W przypadku Lehmana zastosowano pierwsze podejście. Burzliwe konsylium 12 i 13 września 2008 r. w gmachu nowojorskiej Rezerwy Federalnej zakończyło się odmową dokapitalizowania banku ze strony ówczesnego sekretarza skarbu Henry’ego Paulsona. Zarząd Lehmana nie miał wyboru i w poniedziałek rano złożył wniosek o ochronę przed wierzycielami. Wywołany tym nieoczekiwanym posunięciem rezonans przekroczył w swej gwałtowności i ogólnoświatowym zasięgu wszelkie wyobrażenia. Więcej tego błędu nie popełniono i sam Paulson już na początku października 2008 r. przeforsował program skupu toksycznych aktywów o wartości 700 mld dol.
Resolution sytuuje się pomiędzy tymi dwoma skrajnymi podejściami, zapewniając utrzymanie stabilności finansowej i zachowanie funkcji krytycznych z jednoczesnym ograniczeniem moral hazard i ekspozycji podatników na straty. Przymusowa restrukturyzacja obciąża właścicieli i wierzycieli banku, podobnie jak w standardowym postępowaniu upadłościowym, ale dodatkowo wprowadza mechanizm zachowania stabilności finansowej i ciągłości funkcji krytycznych. Co równie ważne, uznanie opcji bail-out tylko za ostateczność zmusza niezabezpieczonych wierzycieli banków do lepszej oceny ryzyka związanego z ich inwestycjami.
Mechanizm resolution został uregulowany w prawie UE, na podstawie dyrektywy BRRD z 2014 r. oraz – w przypadku państw unii bankowej – rozporządzenia SRM. Przepisy unijne w dalszym ciągu nakazują rozważyć w pierwszej kolejności likwidację instytucji w ramach standardowego postepowania upadłościowego. Resolution należy zastosować dopiero wtedy, gdy organ resolution uzna, że takie działanie leży w interesie publicznym, rozumianym przede wszystkim jako zachowanie stabilności finansowej i ciągłości funkcji krytycznych. Ponieważ bail-out stanowi ostateczność, to w pierwszej kolejności akcjonariusze (spółdzielcy), w drugiej zaś wierzyciele, biorą na siebie finansowy ciężar ratowania banków. Prawa właścicieli mogą być ograniczone przez sprzedaż instytucji innemu bankowi (za symboliczne 1 euro). Prawa wierzycieli mogą zostać ograniczone przez umorzenie lub zamianę długu na kapitał własny (bail-in). Ochrona stabilności finansowej zajmuje centralne miejsce w BRRD. Szerokie sformułowanie tego celu jest konieczne, aby umożliwić działanie organom resolution 27 krajów członkowskich o różnych systemach prawnych. Ta uznaniowość jednak powoduje trudności w ustaleniu jednolitości kryteriów uznania, kiedy działanie resolution jest podejmowane w „interesie publicznym”. Najlepiej obrazują to zjawisko przykłady zastosowań resolution w Europie.
W sierpniu 2014 r. portugalski Banko Espirito Santo (BES) został rozwiązany na podstawie krajowych przepisów zbieżnych z BRRD. Kolejny przykład to decyzja Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB – Single Resolution Board) z czerwca 2017 r. o wszczęciu resolution wobec Banco Popular Español, uzasadniana koniecznością zapewnienia kontynuacji funkcji krytycznych oraz ochrony stabilności systemu finansowego. Oba banki były systemowo istotne w macierzystych krajach ze względu na sumę bilansową i skalę działalności. BES był trzecim największym bankiem Portugalii, o 11,5-proc. udziale w depozytach. Banco Popular to szósty największy bank Hiszpanii o sumie bilansowej prawie 148 mld euro. Dla kontrastu warto przytoczyć pozostałe przypadki resolution, w których trudno znaleźć banki „too big to fail”. Ten mechanizm zastosowano wobec austriackiej spółki zajmującej się zarządzaniem aktywami – HETA, czy duńskiego banku spółdzielczego Andelskassen (2015 r.), który zajmował dopiero 69. miejsce pod względem sumy bilansowej (306 mln koron duńskich). W listopadzie 2015 r. zaordynowano resolution czterem małym regionalnym włoskich bankom o łącznym zaledwie 1-proc. udziale w depozytach ogółem we włoskich bankach. Także w Polsce przeprowadzono resolution w przypadku dwóch banków spółdzielczych – z Sanoka (suma bilansowa ok. 2,8 mld zł) i z Przemkowa (ok. 110 mln zł). Jednocześnioe w czerwcu 2017 r. SRB odmówiła wszczęcia resolution wobec dwóch banków znajdujących się na skraju upadłości: Banca Popolare di Vicenza oraz Veneto Banca z uwagi na niewypełnienie kryterium interesu publicznego.
Resolution spółki niebędącej bankiem i bez tego wygaszającej działalność czy lokalnych banków spółdzielczych o niewielkim stopniu powiązań podaje w wątpliwość sens istnienia kryterium interesu publicznego. Aktualność zagadnienia polega na tym, że w dobie pandemii na niebezpiecznie wysokie straty narażone są w pierwszej kolejności małe instytucje o lokalnej skali działania. Z większych banków przede wszystkim te, które w kryzys wywołany COVID-19 weszły już z problemami. Lekcja do przyswojenia jest taka, że w sytuacji zagrożenia upadłością banku z dużym prawdopodobieństwem zastosowanie znajdzie nie standardowe postępowanie upadłościowe, a resolution właśnie.