Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej powstało u nas ponadpartyjne porozumienie: po co reformy, skoro Bruksela sypie kasą?
Przyjęło się sądzić, że w braniu nie ma niczego złego. Może to być nawet całkiem cenna umiejętność. Mówiąc inaczej: brać trzeba umieć. Jak np. premier Mateusz Morawiecki. W imieniu Polski i dla Polski w ciągu najbliższych siedmiu lat weźmie z unijnej kasy ponad 700 mld zł. Z tej kwoty aż 620 mld zł będą stanowiły dotacje. Sprawę tę załatwiono między 17 a 21 lipca w Brukseli na spotkaniu przywódców unijnych. – Polska wraca ze szczytu jako wielki zwycięzca (...) szansa dla Polski na złotą dekadę jest znacząco wyższa – przekonywał premier Morawiecki z sejmowej mównicy. A serce rosło. Jest dobrze, a będzie lepiej!
Przyznaję, piszę to z ironią, o której słynny polski filozof Tadeusz Kotarbiński mawiał, że jest nieszlachetna. Cóż, na wyrzuty sumienia przyjdzie czas. Teraz mam déjà vu. Przecież to już było. W glorii i chwale z unijną kasą w garści wracał z Brukseli siedem lat temu premier Donald Tusk. Na oficjalnej stronie prezesa Rady Ministrów wciąż można przeczytać: „Polska odniosła sukces w negocjacjach nad nowym budżetem Unii Europejskiej na lata 2014-2020. Otrzymamy łącznie blisko 500 mld zł. Status prac: wykonane”. Mniej, bo ok. 400 mld zł wycisnął z Brukseli w 2005 r. premier Kazimierz Marcinkiewicz, choć oczywiście i tak uznawał to za sukces ponad oczekiwania. Za każdym razem miliardy z UE miały odnowić oblicze polskiej ziemi. Polak już wkrótce miał dzięki nim być bogaty jak niemiecki bauer. A jak było naprawdę?
Reklama

Widać, że działa...

To nie jest eurosceptyczny tekst, którego konkluzją będzie nawoływanie do polexitu. To tekst w pewnym sensie samokrytyczny. Unijna szczodrość tak bardzo zawróciła nam w głowach – i mowa nie tylko o politykach, ale też o zwykłych obywatelach – że Stanisław Soyka śpiewający, iż w życiu oprócz brania trzeba także dawać, trafia z przekazem już chyba tylko do braci trapistów. Z ciężkim sercem przyznaję, że nawet ja biorę. Co prawda nie dotacje z UE, lecz tylko 500+, ale biorę. Mam jednak wygodną racjonalizację, jak każdy, kto choć raz sięgnął po to, na co nie zapracował.

Reklama
Skupmy się jednak na kasie unijnej. To nie przypadek, że od 16 lat nieustannie grzeje nas ten temat. Widzimy po prostu, że kasa z UE działa – szczególnie dotyczy to infrastruktury drogowej. Gdy przystąpiliśmy do Unii Europejskiej, mieliśmy zaledwie ok. 500 km autostrad, obecnie mamy ich ok. 1,7 tys. km. To naprawdę duży przyrost. Zwłaszcza gdy porównamy to do innej epoki wielkich inwestycji drogowych – epoki Gierka. Budowa słynnej Wisłostrady (która oczywiście autostradą nie jest) zajęła ponad trzy lata, a mowa o zaledwie 21 km. No, ale wtedy budował lud w czynie społecznym, a teraz budują firmy, które chcą zarobić.
Jednak unijna kasa to nie tylko infrastruktura. To także setki odrestaurowanych zabytków, nowe fontanny w centrach zrewitalizowanych rynków i baseny w każdej gminie, zastrzyk gotówki dla młodych przedsiębiorców, przed którymi banki zamykały drzwi, panele fotowoltaiczne na dachach domów, tysiące wydarzeń kulturalnych i projektów społecznych, a nawet muzeum disco polo (tu budowa dopiero rusza). Gdzie się nie obejrzeć, tam pieniądze z Unii. W sumie od 2004 r. netto (po odliczeniu składek – 249 mld zł) napłynęło ich do nas już niemal 800 mld zł. Nawet po uwzględnieniu składek i kosztów administracyjnych związanych z szeroko zakrojoną redystrybucją (od 2 do 4 proc. całości transferów), to potężne pieniądze, które przekładają się na nowe miejsca pracy. Portal Funduszy Europejskich podaje, że dzięki unijnej kasie z budżetu 2007–2013 pojawiło się w Polsce aż 409 tys. nowych posad. A skoro miejsca pracy, to i wzrost gospodarczy. Komisja Europejska w 2014 r. szacowała, że dzięki środkom z UE nasza gospodarka mknie o 1,7 proc. PKB szybciej, niż gdyby ich nie otrzymywała. Inne szacunki mówią o dodatkowym wzrośnie rocznym na poziomie 0,5–1 proc. Też nieźle, nawet jeśli miara PKB nie jest idealna.
Summa summarum zupełnie nie dziwi, że poparcie dla członkostwa w UE kształtuje się w Polsce na poziomie ok. 90 proc. Nikt wychodzić z Unii nie chce. Polexitu (na razie) nie będzie. Możliwe nawet, że najsilniejszym szwem łączącym Warszawę i Brukselę jest właśnie pieniądz, który Bruksela do nas śle – bo przecież na pewno nie wspólna aksjologia. Samo to w sobie stanowi dość poważny problem i powinno spędzać sen z oczu każdemu euroentuzjaście. Relacja Polski i UE przypomina smutne małżeństwo, w którym nie ma co prawda miłości, ale jest silna zależność finansowa. Takie szwy, choć silne, w końcu zostaną zerwane. No, chyba że uczucie się odrodzi.

Zysk czy strata? Zależy, kto liczy

Z dotacjonizmem, w który popadliśmy jako społeczeństwo, wiążą się trzy współzależne problemy.
Po pierwsze, przeceniamy błogosławione skutki europejskich transferów pieniężnych. Po drugie, gdy już z tych funduszy korzystamy, to nie zawsze wydajemy je rozsądnie, a czasami nawet tak nierozsądnie, że sobie długofalowo szkodzimy. Po trzecie, koncentracja energii na wyrywaniu i wydawaniu eurokasy sprawia, że brakuje jej nam – a właściwie kolejnym rządom – na takie reformowanie państwa, by w przyszłości wszelkie zapomogi stały się zbędne. Teoretycznie można jednocześnie brać i reformować, ale w praktyce jest to bardzo trudne, bo politycznie zupełnie nieopłacalne. W efekcie – idąc dalej małżeńską metaforą – jesteśmy jak ten mąż utrzymanek, który wydaje pieniądze znienawidzonej żony na kratę browarów zamiast na kurs programowania. Może więc w braniu nie ma niczego złego, ale w braniu przesadnym i bezrefleksyjnym – już tak.
Pierwszy problem – przecenianie wpływu eurokasy na nasze PKB – wynika z tego, że jego mierzenie zależy od przyjętych arbitralnie założeń oraz tego, kto liczy. Jeśli jest to ktoś o dużej sile przebicia, to nawet kalkulując ułomnie, skutecznie forsuje swoją narrację w przestrzeni publicznej. Tak jest w przypadku Komisji Europejskiej. Trudno spodziewać się, by sponsorowane przez nią badania negowały zasadność unijnej redystrybucji. Potężna brukselska machina PR-owa żąda treści skalibrowanych na konkretne rezultaty, a urzędnicy ich dostarczają. Wprawdzie słynny antyneoliberał Thomas Piketty przebił się do medialnego mainstreamu z kontrowersyjnym poglądem, że ogółem z Polski więcej wypływa pieniędzy, niż wpływa eurokasy, ale – niestety – i jego wyliczenia są ułomne. Wypunktował to szczegółowo prof. Witold Kwaśnicki z Uniwersytetu Wrocławskiego w artykule „Niebezpieczny Piketty powraca” na portalu ObserwatorFinansowy.pl. Zdaniem Kwaśnickiego Francuz przeoczył, że skoro liczy wypływ pieniędzy z Polski ogółem, powinien liczyć też ich napływ ogółem, a więc brać pod uwagę także inwestycje zagraniczne w naszym kraju.
Gdy popularność narracji zależy od siły przebicia narratora, cierpi prawda. To dlatego nie słyszy się w mediach zbyt dużo o pracach, takich jak „EU Structural Funds and Regional Income Convergence” („Europejskie fundusze strukturalne i regionalna konwergencja dochodowa”) z 2016 r., której autorzy, ekonomiści z niemieckich uniwersytetów, pokazują, że wypłata tych pieniędzy jest negatywnie skorelowana ze wzrostem regionalnym. Tłumacząc na polski: eurokasa nie tylko nie pomaga, lecz nawet szkodzi biedniejszym w nadganianiu bogatszych. Dodajmy, że badacze w swojej analizie biorą pod uwagę 127 regionów 15 krajów starej Unii w latach 1994–2007. Możliwe więc, że efekty dotacji w krajach nowej Unii są inne, korzystniejsze. Może Polska unika błędów, które popełniały Grecja czy Portugalia? Częściowo tak. Międzynarodowy Fundusz Walutowy w raporcie „Central, Eastern and Southeastern Europe: Effective Government for Stronger Growth” („Europa Środkowa, Wschodnia i Południowo-Wschodnia: efektywny rząd dla silniejszego wzrostu”) zauważa, że w latach 2006–2013 Polska mocno zwiększyła efektywność inwestycji publicznych. To na pewno dobra wiadomość, ale sprowadza się zaledwie do tego, że marnujemy mniej, niż moglibyśmy. Niemniej jednak wciąż marnujemy. Międzynarodowy Fundusz Walutowy w innym z opracowań wskazuje też, że średnio ok. 30 proc. potencjalnych korzyści z inwestycji publicznych jest utraconych z powodu nieefektywności administracyjnej.

Ekonomiczna scholastyka

W przypadku inwestycji prywatnych istnieje prosty wskaźnik, który pozwala je ocenić. To zwrot finansowy. Część środków unijnych może być (teoretycznie) oceniana kryteriami rynkowymi – to te pieniądze, które trafiają do firm prywatnych. Jeśli dany projekt przynosi zysk, dotacja była zasadna. Jeśli nie – była pomyłką. Czy tak? Byłoby to zbyt proste. Ekonomiści tłumaczą, że istnieje możliwość, iż zarówno zyskowne, jak i stratne projekty inwestycyjne byłyby przeprowadzone bez względu na dotację bądź jej brak. W raporcie „Why subsidize the private sector?” (Po co dotować sektor prywatny?) Paddy Carter z brytyjskiej instytucji finansowej CDC Group zwraca uwagę, że „jest raczej nieprawdopodobne, byśmy uzyskali przekonujące dowody empiryczne na to, że dotacje zwiększają stopę inwestycji, chyba że ktoś się zgodzi przeprowadzić bardzo kosztowny eksperyment w kontrolowanych warunkach”. Dopiero taki eksperyment mógłby rozstrzygnąć, czy Robert Lewandowski zainwestowałby w budowę „pływającej restauracji” w Giżycku, gdyby 70 proc. kosztów przedsięwzięcia nie pokrywały fundusze unijne (chodzi o 41 mln zł). Próbując ocenić sensowność dotacji UE w sektorze prywatnym, jesteśmy zdani raczej na wycinkowe informacje niż usystematyzowane i rzetelne dane. Przypuszcza się np., że wiele e-biznesów, które powstały w ramach działania 8.1 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka służyły wyłącznie zgarnięciu unijnej kasy (nawet ponad 700 tys. zł). Portal MamBiznes.pl w 2015 r. przeanalizował losy wybranych firm z pierwszego naboru do programu w 2008 r. Po siedmiu latach z powodzeniem działało zaledwie dziewięć z nich, większość była nieaktywna albo nie realizowała celu dotacji. Z tych dziewięciu dzisiaj funkcjonuje już tylko pięć. Portal opublikował jednak informacje tylko na temat 60 z 220 firm, które dostały wtedy pieniądze. Próbka była zbyt mała, a analiza nie brała pod uwagę istotnych niuansów. A nawet gdyby było inaczej, samo działanie 8.1 to kropla w morzu unijnych programów dla prywaciarzy. Ocena ich sensowności to zadanie tytaniczne.
W przypadku inwestycji publicznych, czy – szerzej – wydatków współfinansowanych przez UE, sprawa jest bardziej skomplikowana. Rzadko kiedy dotyczą one projektów mających z zasady przynosić mierzalny zysk finansowy. Piszę „mierzalny”, bo niektóre inwestycje mogą przynajmniej potencjalnie przynosić znacznie większe korzyści niż generować koszty, chociaż ze względu na ich charakter ciężko je wyliczać. Nikt nie ma większych wątpliwości, że budowa autostrad czy dróg szybkiego ruchu przekłada się na szybszy rozwój firm i nowe przedsięwzięcia w sektorze prywatnym. Fabryki powstają tam, dokąd można dojechać. Niestety, trudno powiedzieć, ile zakładów w Polsce pojawiło się dzięki wybudowanym autostradom. Próby oszacowania rentowności projektów finansowanych z unijnej kiesy są jednak podejmowane. Ekonomiści z Uniwersytetu w Cambridge w pracy „Cost-Benefit Analysis and European Union Cohesion Policy” (Analiza kosztów i korzyści a europejska polityka spójności) zbadali około tysiąca takich projektów i oszacowali, że średnio z wąskiego finansowego punktu widzenia przynoszą one straty (-2,9 proc.). Ale jeśli weźmie się pod uwagę szerszy kontekst społeczno-gospodarczy, to przynoszą one zyski (aż 16,2 proc.). Do najbardziej zyskownych zaliczyli zaś... projekty realizowane w Polsce. Na przykład budowa obwodnicy Wrocławia miała zwrócić się aż w 68 proc. Takie wyliczenia to jednak wysoce kontrowersyjna ekonomiczna scholastyka. A powszechny entuzjazm wobec ssania środków z unijnej kasy wielokrotnie przewyższa nawet najbardziej optymistyczne szacunki, które może ona przynieść. Zwłaszcza że UE funduje swoim członkom także takie dotacje, które wzrost sabotują. Mowa np. o wspólnej polityce rolnej, która w państwach, takich jak Polska opóźnia przejście siły roboczej z rolnictwa (niska wartość dodana w PKB) do przemysłu czy usług (wysoka wartość dodana). Na roli pracuje dzisiaj w Polsce 10 proc. wszystkich zatrudnionych, podczas gdy w krajach rozwiniętych to 1–4 proc. Dotacje dla rolnictwa szkodzą rozwojowi naszego kraju, chociaż patrząc z zewnątrz – np. na maszyny, które kupują za nie rolnicy – sam sektor rolniczy unowocześniają. Należałoby te ewidentne utracone korzyści brać pod uwagę przy ocenie efektów dotacjonizmu.
Jednak największą wadą nadmiernego skupiania się na zasysaniu pieniędzy z UE jest trzeci z wymienionych wcześniej problemów: demotywowanie klasy politycznej do przeprowadzenia koniecznych reform. Nawet gdyby unijna redystrybucja była dla nas jednoznacznie i obiektywnie korzystna, nie przestałoby to być przeszkodą. Co więc należy zrobić?

Elon Musk nie może spać

Gdyby kierować się wyłącznie logiką, należałoby nawoływać do redukowania kwot przyjmowanych z UE. Mniejsza zależność od kogoś, to większa zależność od siebie samego, a więc znacznie silniejszy bodziec do przeprowadzenia prorozwojowych reform. Jednak jak już ustaliliśmy, klimat mamy taki, że antydotacjonizm trafiłby co najwyżej do francuskich braci trapistów. Francuskich, bo polscy zakonnicy o zbliżonej regule (kameduli) kasę z UE przyjmowali całkiem chętnie. Branie tak bardzo weszło nam w krew, że kwestionowanie tej praktyki wywołuje oburzenie i oskarżenia o brak realizmu.
Może inni, mądrzejsi mają jakieś pomysły, jak osłabić antyreformatorski efekt dotacji z UE? Niestety, nie słyszałem o takich. Tu warto sprecyzować, co mam na myśli, pisząc o „reformach”. Nie chodzi o jakąkolwiek zmianę w systemie. Obniżenie/podniesienie wieku emerytalnego reformą nie będzie. Podobnie nie będzie nią wprowadzenie 13., 14., a nawet 45. emerytury, 15-złotowej podwyżki dla nauczycieli albo wymiana personelu Sądu Najwyższego. Przez „reformę” rozumiem tu (zgodnie z potocznym znaczeniem tego słowa) istotną zmianę systemu, która usprawnia jego działanie i służy rozwojowi.
A przestrzeni do reform jest sporo. Weźmy choćby efektywność wydatków publicznych. Wydając z budżetu kwotę X, osiągamy rezultat Y. Richard Dutu i Patrizio Sicari, eksperci OECD, w jednej z prac na ten temat, pokazują, że Polska należy do krajów, w których przy tym samym X można ponadprzeciętnie zwiększyć Y – np. w ochronie zdrowia i administracji publicznej (odpowiednio o 4 i o 20 proc.). Oznacza to zmiany w strukturze tych instytucji, a więc np. ograniczenie korpusu urzędniczego i likwidację zbędnych w XXI w. zadań administracyjnych (wszystko to umożliwia cyfryzacja), przy jednoczesnym przeszkoleniu i podniesieniu pensji urzędnikom. Poprawa efektywności administracji będzie mieć dodatni i trwały wpływ na dochód w całej gospodarce. Podobnie jak reformy regulacyjne (łatwość prowadzenia biznesu, przejrzystość systemu podatkowego, ograniczanie koncesji). Jak wylicza Jamal Ibrahim Haidar z Uniwersytetu Amerykańskiego w Kairze w pracy „The impact of business regulatory reforms on economic growth” (Wpływ reform regulacyjnych na wzrost gospodarczy), każda taka reforma to średnio dodatkowe 0,15 proc. wzrostu PKB. 10 takich (dobrych) reform równoważy więc potencjalnie wpływ pieniędzy z UE na nasze PKB! Olbrzymie znaczenie mają także zmiany związane z praworządnością i działaniem wymiaru sprawiedliwości. Przekładają się na większą stabilność polityczną i niższą korupcję, a te na wyższe PKB. Jest to oczywiście oddziaływanie pośrednie – czynniki te wpływają na postrzeganie państwa, od którego zależy częściowo poziom inwestycji. Tymczasem praworządność w Polsce ma się coraz gorzej i coraz częściej postrzega się nas jako kraj skorumpowany (według Transparency International).
Nie dziwi więc, że poziom inwestycji jest niezadowalający. Plan Morawieckiego zakładał, że w tym roku wzrost stopy inwestycji wyniesie ok. 25 proc. Okazało się to nierealistyczne, nie tylko przez pandemię – stopa inwestycji była niezadowalająca także w 2019 r. (wynosiła ok. 18 proc.) i w latach poprzednich. Inny kluczowy cel planu Morawieckiego, czyli osiągnięcie 80 proc. średniej unijnej w poziomie dochodu rozporządzalnego, także daleki jest od realizacji. Wskaźnik ten wynosi dla Polski ok. 72 proc. (2018 r., najświeższe dane). Zresztą to samo było celem poprzedniej ekipy rządzącej. Zarówno PO, jak i PiS wiązało realizację tego celu ze zbawiennym wpływem unijnej polityki spójności. Jak widać, niesłusznie.
Wygląda jednak na to, że rząd PiS nie zdaje sobie sprawy, co jest prawdziwym źródłem wzrostu gospodarczego i nie wprowadza istotnych reform. Przeciwnie, wychodzi z założenia, że w razie spowolnienia to rolą państwa jest nadanie gospodarce pędu, więc uruchamia kolejne etatystyczne projekty – samochody elektryczne, holding spożywczy czy produkcję domów drewnianych. Niestety, nie tędy droga. Nawet twórcy idei przedsiębiorczego państwa, tak bliskiej premierowi Morawieckiemu, odradzają rządom bezpośrednie zaangażowanie w biznes. Należy ich posłuchać. Projekt Izery (polskie auto elektryczne) nie będzie spędzał snu z powiek nie tylko Elonowi Muskowi, ale nawet producentom hulajnóg. Plan Morawieckiego wymaga przeformułowania. Za główny motor rozwoju powinien był uznać prężny sektor prywatny, pieniądze z UE – za niewielką i opcjonalną pomoc, a interwencjonizm – za szkodliwy. Ale wątpliwie, by do tego doszło.
W raporcie „Why subsidize the private sector?” (Po co dotować sektor prywatny?) Paddy Carter z brytyjskiej instytucji finansowej CDC Group zwraca uwagę, że „jest raczej nieprawdopodobne, byśmy uzyskali przekonujące dowody empiryczne na to, że dotacje zwiększają stopę inwestycji, chyba że ktoś się zgodzi przeprowadzić bardzo kosztowny eksperyment w kontrolowanych warunkach”