Państwo dobrobytu upada – konstatują co jakiś czas liberałowie. Otóż nie. Nie upada i nie upadnie. Będzie trwać kosztem rozwoju.
Magazyn DGP 6.03.2020 / Dziennik Gazeta Prawna
Gdy rząd PiS robi kolejny krok w stronę budowy państwa dobrobytu, z 13. emerytury próbując zrobić regularne, coroczne świadczenie, mnie przypomina się pewien rysunek. Przedstawia on przygarbionego chłopa, na którego plecach podróżuje arystokrata i ksiądz. Rysunek, spopularyzowany w czasach poprzedzających wybuch rewolucji francuskiej w 1789 r., wyrażał krytykę ówczesnych stosunków społecznych opartych na wyzysku chłopstwa. Dzisiaj rolę wyzyskiwanych chłopów przejęli ludzie pracujący i przedsiębiorcy, a rolę szlachty i kleru – ich babcie i dziadkowie, emeryci. Prognozy demograficzne są jednoznaczne: seniorów będzie przybywać, w efekcie czego staną się najsilniejszą politycznie grupą społeczną. Będą wymagać coraz więcej uwagi i coraz więcej nakładów finansowych. Jednak rewolucji nie będzie. Klasa produktywna się nie zbuntuje. Muszę więc zmartwić Witolda Gadomskiego z „Gazety Wyborczej”, który oznajmił, że „państwo dobrobytu umiera”. Nie umiera. Państwo dobrobytu, którego czuła opieka ma obejmować przede wszystkim właśnie emerytów, trwa i trwać będzie. Weszliśmy bowiem w epokę, w której bezpieczeństwo stało się ważniejsze niż wolność. Bertrand de Jouvenel, wybitny francuski filozof polityki, powiedziałby, że w społecznym sporze o wartości wygrali sekurytaryści i – być może – wygrać musieli, bo ludzie uznają wolność za „w gruncie rzeczy potrzebę drugorzędną”, ujawniającą się tylko od czasu do czasu, zwłaszcza w warunkach skrajnej opresji.
Reklama

Dobrobyt w autokracji

„Przekonanie, że państwo dobrobytu przechodzi kryzys, który nieuchronnie prowadzi do jego upadku, pojawiło się już w literaturze ekonomicznej pół wieku temu” – zauważa Rafael Muñoz de Bustillo Llorente, ekonomista z Uniwersytetu w Salamance, w pracy z 2019 r. „Key challenges for the European Welfare States” (Główne wyzwania dla europejskich państw dobrobytu). A jednak, twierdzi ekonomista, przekonanie to okazało się błędne. Dane dotyczące rządowych wydatków socjalnych pokazują, że europejskie państwo dobrobytu w ostatnich dekadach wcale nie traciło wigoru. Od czasów powojennych rosły one w relacji do PKB aż do początku lat 90., potem delikatnie spadły i od tamtej pory utrzymują się na stabilnym poziomie – stanowią średnio 23,7 proc. PKB dla państw „starej” Unii Europejskiej i 16,2 proc. dla Stanów Zjednoczonych. Słynna austerity, czyli polityka cięć budżetowych stosowana przez niektóre rządy po kryzysie 2008 r., niczego tu nie zmieniła. W Polsce wydatki socjalne wynoszą ok. 25 proc. PKB – jesteśmy powyżej europejskiej średniej i będziemy się od niej oddalać, gdyż nie tylko rząd PiS, lecz także niemal każda formacja polityczna (poza Konfederacją) proponuje swoją wersję państwa opiekuńczego.

Reklama
Ogólnie rzecz biorąc, w gospodarkach rozwiniętych (może nie licząc Włoch czy Francji) zakończył się już czas szukania optymalnego poziomu wydatków socjalnych. Optymalnego, czyli takiego, który nie prowadzi do kryzysu finansów publicznych i bankructwa kraju, pozwalając jednocześnie skutecznie konsolidować socjalny elektorat, czyli właściwie zdecydowaną większość z nas. Jak pokazuje Eurobarometr z 2017 r., aż 83 proc. unijnej populacji uważa, że rynek powinien być opleciony siecią bezpieczeństwa socjalnego. To jak wyrok śmierci dla klasycznego liberalizmu.
Jak na ironię, wielu badaczy zwraca uwagę, że hojna polityka socjalna to efekt działania samego kapitalizmu – przynajmniej jeśli mowa o kapitalizmie w warunkach demokracji. Ich zdaniem wzrost gospodarczy kreuje potrzeby, których rynek nie może zaspokoić. Weźmy choćby objęcie wszystkich obywateli ubezpieczeniem zdrowotnym, które w zamyśle ma obniżać koszty leczenia osób biednych lub nieodpowiedzialnych (które nie chcą się zabezpieczyć dobrowolnie).
Zależność pomiędzy wzrostem zamożności a wzrostem wydatków socjalnych zauważył już w 1876 r. niemiecki ekonomista Adolph Wagner. Był przekonany, że zakres działań państwa i jego potrzeby finansowe będą nieustannie powiększać się pod presją roszczeniowo nastawionych wyborców, a tempo wzrostu będzie nawet szybsze niż tempo wzrostu PKB. Twierdzenie to, znane jako prawo Wagnera, do dzisiaj jest przedmiotem gorących sporów w ekonomii. Niektórzy badacze przekonują, że jest odwrotnie – że to wzrost wydatków napędza wzrost PKB. Należą do nich keynesiści i fanatyczni zwolennicy teorii mnożnika, którzy wierzą, że rząd, wydając złotówkę, tworzy wartość dodaną w gospodarce przewyższającą ten wydatek. Słowem: fantaści.
Jeśli demokracja plus kapitalizm równa się państwo dobrobytu, to biorąc pod uwagę to, że demokracji na świecie przybywa (dzisiaj jest ich ok. 100, a jeszcze w 1980 r. – 40), wróżenie jego rychłego upadku nie ma podstaw. Zresztą nawet autokracje stają się coraz bardziej socjalne. Państwo dobrobytu zainstalowały u siebie w latach 80. XX w. azjatyckie tygrysy (zwłaszcza Korea Południowa), a dzisiaj zaczynają robić to Chiny, budując powszechny system podstawowej opieki zdrowotnej i system emerytalny. Idzie powoli, ale postępy są. Liczba robotników w miastach, którzy odkładają na emeryturę, wzrosła z 300 mln w 2008 r. do 450 mln w 2018 r. i wciąż idzie w górę. W Chinach zatem, tak samo jak w innych krajach, motorem rozbudowy państwa socjalnego jest zatem starzenie się społeczeństwa. Komunistyczny rząd nie wierzy, że sam rynek upora się z zagwarantowaniem ponad 120 mln emerytów godnej starości.

Emeryci, roboty i uberyzacja

Nie można zrzucać całej winy za rozbudowę państwa dobrobytu na emerytów. Istnieją także inne przyczyny – np. migracje związane z liberalizacją gospodarki i – szerzej – z globalizacją. W Chinach od początku wolnorynkowych reform Deng Xiaopinga, czyli od końca lat 70. XX w., wieś się wyludniała. Miejskie fabryki miały nieograniczony apetyt na tanich robotników. W efekcie standard życia tych, którzy zostali na wsi, mocno odstaje od standardu życia w mieście. Te nierówności, zdaniem komunistów, mogą stać się zarzewiem niepokojów społecznych – trzeba je więc zasypać. Nierówności także na Zachodzie są usprawiedliwieniem państwa socjalnego. Mimo że ich skala nie jest aż tak wielka, jak uważa Thomas Piketty, rozmowa na ich temat wywołuje w społeczeństwie olbrzymie emocje. Dlatego każdy, kto obieca złagodzenie nierówności, może liczyć na dodatkowe głosy. Nawiasem mówiąc, na wielkość socjalu mają wpływ czynniki specyficznie związane z działaniem demokracji – np. system wielopartyjny albo istnienie koalicji rządowych. Im więcej partii, tym presja na socjal większa.
Podobnie jak nierówności na społeczeństwo oddziałują widma robotyzacji i uberyzacji gospodarki. Mimo braku dowodów, że zjawiska te niszczą miejsca pracy w większym stopniu, niż je tworzą, obawa przed nadejściem powszechnego bezrobocia i niepewnością zatrudnienia sprawia, że wyborcy nie zrzekną się „prawa do zasiłku”. Strach przed nieznanym ma wielkie oczy, więc wybierają bezpieczeństwo. Bertrand de Jouvenel, który liberałem nie był, przewidywał, że powstanie państwa opiekującego się człowiekiem od kołyski aż po grób jest w takich okolicznościach nieuniknione. „Gdy poczucie braku bezpieczeństwa staje się powszechniejsze, rozprzestrzenia się także chęć poddania się władzy i działa na władzę jak bodziec i motywator” – pisał w „Traktacie o władzy”. To fascynująca lektura, ale nie znajdziecie tam wzmianki o gospodarczych efektach tego zjawiska. A więc o stagnacji.
Gospodarki rozwinięte nie rozwijają się już w tempie, jakie osiągały w pierwszych dekadach po wojnie. Państwa strefy euro rosną obecnie o 0–2 proc. PKB per capita rocznie, podczas gdy w latach 60. XX w. nie spadał poniżej 4 proc. USA mają się tylko odrobinę lepiej. Jeśli pomiędzy 1950 a 2000 r. PKB per capita rosło tam średnio o 2,3 proc. rocznie, to w ciągu ostatnich 20 lat już o połowę wolniej. Różne są wyjaśnienia tego zjawiska. Mówi się np. o „sekularnej (wiecznej) stagnacji”, czyli trwałym marazmie gospodarczym wywołanym niewystarczającym popytem, albo – jak to ujmuje Tyler Cowen z George Mason University – o „wielkiej stagnacji”, w którą gospodarki rozwinięte wpadły, gdy wyczerpały paliwa rozwojowe – jak wolne zasoby ziemi, przełomowe technologie (kolej, elektryczność czy lodówki) – oraz w miarę zmniejszania się wartości dodanej, jaką można czerpać z edukacji. Jednak najważniejszą przyczyną spowolnienia, konstatuje Cowen, jest pikująca innowacyjność. Jego zdaniem obniżająca się dynamika wzrostu sprawia, że na hojny socjal już nas nie stać – państwo dobrobytu było w zasięgu zachodnich portfeli tylko po wojnie, gdy realne płace dynamicznie szły w górę. Cowen nie dotyka jednak kwestii zasadnicznej: tego, że właśnie zbudowany wówczas model socjalny zaczął sabotować wzrost gospodarczy. Odebrał po prostu bodźce do poszukiwania paliw rozwojowych nowego typu. Spadło przecież nie tylko PKB, lecz także tempo wzrostu produktywności pracy. W latach 60. XX w. wynosiło ono odpowiednio ok. 5 proc. w krajach „starej” Unii i ok. 3 proc. w USA. Dzisiaj jankesi i obywatele UE zwiększają swoją produktywność o niecały 1 proc. rocznie. Nie jest przypadkiem, że lata 60. XX w. były jednocześnie ostatnią dekadą szybkiego rozwoju gospodarczego i okresem wyjątkowego skoku wydatków socjalnych. Trudno nie skojarzyć jednego z drugim i skonstatować, ale bez schadenfreude: klasyczne zastrzeżenie liberalne, że „bezpieczeństwo rozleniwia”, okazało się słuszne. Metodycznie wykazali to m.in. ekonomiści Tatiana Fic i Chetan Ghate w pracy „The Welfare State, Thresholds, and Economic Growth” (Państwo dobrobytu, etapy rozwoju i wzrost gospodarczy) z 2004 r.: „Niemal wszystkie kraje OECD doświadczyły spowolnienia wzrostu w latach 1968–1975. Nasza analiza dostarcza dowodów, że owo strukturalne spowolnienie wywołał wcześniejszy wzrost wielkości państwa opiekuńczego. Nie jest on liniowy, ale cykliczny. Z początku wydatki socjalne rosną wolno, choć odrobinę szybciej niż gospodarka, potem znacznie przyspieszają i znów tracą dynamikę. Czas przejścia od rozrostu do redukcji to średnio 15,5 roku” – piszą ekonomiści. Negatywny wpływ ekspansji państwa opiekuńczego na dynamikę PKB potwierdzają także inne badania. Ma ono jednak swoich apologetów także w ekonomii.

Symbioza albo pasożytnictwo

Istnieją ekonomiści, ci z sercem po lewej stronie, którzy protestują, gdy wydatki socjalne traktuje się jak monolit. Owszem – mówią – niektóre spowalniają wzrost PKB, ale inne napędzają. Do pierwszych należą emerytury, do tych drugich – choćby edukacja. Jednak i to zależy od kontekstu. Wyobraźmy sobie kraj biednych, schorowanych analfabetów. Nauczenie ich czytania i pisania oraz zapewnienie im opieki medycznej zwiększy produktywność, a więc PKB kraju sprawi, że ludzie szybciej przestaną być biedni. Dodatkowa inwestycja w edukację i zdrowie w USA czy w Niemczech nie będzie już miała aż tak znaczącego wpływu na gospodarkę i dobrobyt. „Wydatki socjalne obniżają dynamikę PKB w krajach rozwiniętych i «niemal rozwiniętych», a zwiększają ją w krajach rozwijających się” – czytamy w zbiorowej pracy „An Empirical Analysis of the Relation Between Social Spending and Economic Growth in Developing Countries and OECD Members” (Analiza empiryczna relacji między wzrostem gospodarczym a wydatkami socjalnymi w krajach rozwijających się i w państwach OECD). Kraje biedne, tłumaczą autorzy, wszystko podporządkowują nadrzędnemu celowi, jakim jest wzrost PKB, przesuwając zasoby z sektorów nieefektywnych do efektywnych. Kraje rozwinięte mają inne priorytety (np. równość) – dlatego tam transfer zasobów odbywa się w przeciwnym kierunku. W państwach Zachodu dodatkowym problemem jest także biurokracja – nawet jeśli niektóre formy rozdawnictwa zwiększają produktywność, to korzyści są zjadane przez wyższy koszt machiny urzędniczej. Ograniczenie jej ze względu na skalę redystrybucji jest trudne.
Autorzy tej analizy nie dostrzegają, jak niewielka jest szansa, że gospodarka rozwijająca się utrzyma efektywność wydatków socjalnych, gdy dołączy do tych rozwiniętych. Historia podpowiada, że właściwie żadna. Co więcej, państwo socjalne to model, którego nie można z dnia na dzień odrzucić. Trwa siłą inercji i degeneruje się. Spójrzmy też na prawdziwą naturę transferu zasobów we wczesnej fazie jego rozwoju – jest to nie tyle transfer z jednego sektora gospodarki do drugiego, ile z przyszłości do teraźniejszości. Przyszłe prywatne sposoby wykorzystania zasobów są zastępowane dzisiejszymi, publicznymi. To może dać impuls rozwojowy, ale w długiej perspektywie ograniczy inwestycje i spowolni rozwój. Warto więc zastanowić się, czy taka transakcja ma sens: szybszy wzrost teraz w zamian za marazm potem.
A co na to ekonomiści? Doradzają optymalizację wydatków socjalnych, ale nie ich ograniczanie. To nie przeszłoby im przez gardło, bo oznaczałoby także osłabienie ich roli jako ekspertów opłacanych przez rządy. Czym zajmowaliby się ekonomiści behawioralni, którzy w ramach państwa opiekuńczego chcą prostować nasze „nieracjonalne” zachowania? Optymalizacja państwa socjalnego z konieczności prowadzi też do politycznej wojny o zasoby pomiędzy „rencistami” (tymi, którzy korzystają na niewysublimowanym rozdawnictwie) a optymalizatorami. Słowem, zaognia konflikt społeczny. W efekcie niemal żaden kraj nie był dotąd w stanie zreformować swoich wydatków socjalnych tak, by odzyskać dawną konkurencyjność i wigor. Wyjątkiem jest prawie 80 proc. do 40 proc. PKB i utrzymała średnie tempo wzrostu w latach 2000–2018 na poziomie 2,3 proc. (np. we Francji wynosiło ono 1,4 proc.). Niemniej jednak Szwecja jest krajem wyjątkowym i zupełnie niereprezentatywnym dla innych socjalnych państw Zachodu. A tym ostatnim – jak ustaliliśmy – nie chce się już wyciskać siódmych potów w gospodarczym wyścigu. Wolą korzystać z owoców tego, co już wytworzyły.
Powstaje wobec tego pytanie o naturę państwa socjalnego. Czy jego relacja z kapitalizmem jest symbiotyczna czy pasożytnicza? Jeśli państwo socjalne ogranicza dynamikę rozwoju gospodarczego, to o symbiozie nie ma mowy i klasa produktywna faktycznie jest wyzyskiwana jak przedrewolucyjne chłopstwo. Co jednak, jeśli państwo opiekuńcze daje klasie produktywnej w zamian coś niemierzalnego w zwykłych kategoriach ekonomicznych, ale tak istotnego, że w pełni kompensuje wyrządzane jej szkody?

I co z tego, że powoli?

W styczniu tego roku ukazała się książka Dietricha Vollratha, ekonomisty z Uniwersytetu w Houston, która dostarcza argumentów za tą drugą tezą. Tytuł: „Fully grown” (Wyrośnięci).
Zdaniem autora wolny wzrost PKB jest... oznaką sukcesu. PKB osłabło ze względu na niższą dzietność i przesunięcie konsumpcji z dóbr na usługi. Boom demograficzny, który po wojnie napędzał gospodarkę, był historycznym ewenementem i czymś, co już się nie zdarzy. Pozwolił jednak wytworzyć niezwykłe bogactwo, z którego dzisiaj możemy czerpać. Nasze wydatki na usługi jako odsetek wszystkich wydatków poszły w górę, gdyż w wyniku powojennego postępu towary po prostu bardzo potaniały. A dlaczego zmalała produktywność? Dlatego że w usługach, które zdominowały gospodarkę, z samej ich natury rośnie ona wolniej niż w produkcji. Chodzi o czynnik ludzki.
„Jeśli restauracja zwolniłaby połowę swojej załogi, żaliłbyś się na ślamazarny serwis. Gdy producenci laptopów zmniejszą nakład pracy o połowę, nawet tego nie zauważysz” – przekonuje Vollrath. Złapaliśmy króliczka bogactwa, poziom PKB nas zadowala, czas na doskonalenie tego, czego PKB nie mierzy. Na Zachodzie jest tak dobrze, że ludzie mogą zająć się dbaniem o kwestie wyższego rzędu – czyste środowisko, zwalczanie niesprawiedliwości, walkę z niezawinioną biedą itd. To domena aktywności państwa opiekuńczego. Taką linię argumentacji chętnie podejmą osoby skłonne oddzielać wzrost PKB od rozwoju gospodarczego grubą linią, w tym zwolennicy tezy, że w imię przeciwdziałania zmianom klimatycznym należałoby zgodzić się nawet na całkowite zatrzymanie wzrostu PKB.
Vollrath jednak się myli. Świat wyprodukował bezprecedensowe bogactwo – zgoda. Tyle że nie jest ono czymś danym raz na zawsze. Nie dość, że bez wzrostu PKB tort gospodarczy będzie coraz mniejszy, to jeszcze kawałek, który z niego zostanie, straci na kaloryczności. Bogactwo z czasem się dewaluuje. Rzeczy niszczeją i tracą wartości w relacji do alternatyw. Użyteczność malucha, który mógł cieszyć swojego właściciela za PRL, dzisiaj jest niewielka – dlatego ludzie chcą nowych aut, ubrań, komputerów, smaczniejszego jedzenia, lepszych lekarzy i fryzjerów. Gdybyśmy uznali szybki wzrost PKB za nieistotny, a zajęli się naprawianiem świata na koszt tych, którzy są jego twórcami – pracowników i przedsiębiorców – zdusilibyśmy twórczą moc kapitalizmu. Dzisiejsi politycy socjaldemokratyczni na Zachodzie nie zdołali jeszcze tego dokonać i kapitalizm wciąż skutecznie dźwiga na barkach ich kompleks zbawiciela.
Państwo socjalne będzie trwać – ale czy na wieki wieków? Nie. Zagrożeniem są ci politycy, którzy zbyt mocno wierzą w skrajnie redystrybucyjne ideały, a wiarę tę mieszają z antyrynkowym resentymentem. Dojście takich osób do władzy jest zawsze niebezpieczne. Roztrwonią każde bogactwo. Przykładem niech będzie kraj, który w 1950 r. był czwarty pod względem PKB per capita na świecie i stanowił cel migracji milionów obywateli Hiszpanii, Portugalii, Libanu czy Syrii. W późnych latach 90. do władzy doszedł tam jednak człowiek obiecujący darmowe mieszkania, edukację, opiekę zdrowotną, a nawet żywność. Swoje zapowiedzi zaczął realizować natychmiast po wygraniu wyborów. Gdy zabrakło pieniędzy w budżecie, posłużył się funduszami, które pozyskał z dodatkowego opodatkowania najbogatszych i nacjonalizacji prywatnych firm. To nie wystarczyło – trzeba było wprowadzić kontrolę cen, a w końcu zacząć drukować pieniądze, żeby pokryć zobowiązania. Ludzie z początku nie wierzyli, że polityka przyniesie zniszczenie: „Nie jesteśmy Kubą” – mówili. Nie. Byli Wenezuelą. Ale przecież za przykład zagrożeń związanych z państwem socjalnym mogłaby też służyć Argentyna albo Brazylia. Również te kraje w tempie nieproporcjonalnym do wzrostu PKB rozbudowywały swoje wydatki, zamiast się reformować, za co dziś płacą nieustannym kryzysem gospodarczym. Może ten los jest ostatecznie pisany każdemu państwu socjalnemu, a my na Zachodzie po prostu nauczyliśmy się egzekucję tego wyroku dość skutecznie odwlekać?