Kilka dni temu w Opactwie Westminster odbyła się uroczystość jaskrawo kontrastująca z ostatnimi miesiącami okołobrexitowego chaosu. Na prezbiterium w jednym szeregu stanęło pięcioro premierów rządu brytyjskiego: John Major, Tony Blair, Gordon Brown, David Cameron i Theresa May. Spotkali się, by oddać hołd zmarłemu kilka miesięcy wcześniej sir Jeremy’emu Heywoodowi, który przez 30 lat blisko współpracował i doradzał kolejnym lokatorom Downing Street 10.
Heywood był jedną z głównych osób, które zapoczątkowały w administracji brytyjskiej rewolucję behawioralną. Wspierał powstanie w niej Behavioural Insights Team – specjalnego zespołu, nieoficjalnie nazywanego „Nudge Unit” (czyli „komórką od szturchania”), którego praca opiera się na prostym założeniu: większość działań rządu polega na próbach zmiany ludzkich zachowań. Może to dotyczyć zarówno wezwania do zapłaty zaległego podatku i zachęcania mieszkańców do termomodernizacji kamienic, jak i werbowania nowych pracowników policji czy próby ograniczenia przepisywania antybiotyków przez lekarzy.
Heywood słynął nie tylko z erudycji, humoru i uroku osobistego. Nade wszystko był sprawnym i skutecznym urzędnikiem. Misją nadzorowanego przez niego Nudge Unit miało być promowanie tych cech w brytyjskiej administracji przez oparcie działań urzędów na wiarygodnych przesłankach naukowych i eksperymentalnym testowaniu nowych rozwiązań przed ich wdrożeniem. Z pozoru brzmi niekontrowersyjnie, jednak diabeł tkwi w szczegółach.
Innowacyjne podejście do regulacji proponowane przez ów zespół ekspertów zainspirowały najnowsze odkrycia nauk behawioralnych (jakkolwiek słowo „behawioralne” brzmi podejrzanie, trudno w języku polskim znaleźć inne tłumaczenie). Za punkt wyjścia przyjęli założenie, że człowiek nie jest racjonalny w takim sensie, w jakim opisują go podręczniki mikroekonomii. Zaczęli więc opracowywać proste techniki wpływania na obywateli, które uwzględniałyby tę przesłankę. Na przykład proponowali, aby w upomnieniach wysyłanych osobom zalegającym z podatkiem nie straszyć odsetkami i komornikiem, ale pisać, że większość ich sąsiadów już zapłaciła. Taka forma ponaglenia okazała się skuteczna. A behawioralna rewolucja rozpowszechniła się na świecie.
Po pierwsze przejrzystość
Na początku czerwca Polski Instytut Ekonomiczny opublikował raport, który jest pierwszą analizą wykorzystania narzędzi nawiązujących do wiedzy behawioralnej przez polskie urzędy. Raport zainspirował Sebastiana Stodolaka do ciekawego artykułu pt. „Poszturchiwani”, opublikowanego tydzień temu na łamach Dziennika Gazety Prawnej (DGP nr 118–119/2019). Autor nie kryje w swoim tekście daleko idącego sceptycyzmu, a nawet niechęci wobec stosowania behawioralnych praktyk przez organy państwowe. Podobnie jak wielu innych krytyków tych narzędzi prezentuje listę wątpliwości i obaw. Wynikają one z braku zaufania do instytucji publicznych i ich intencji. W kraju naznaczonym piętnem PRL-u taka postawa wydaje się jak najbardziej uzasadniona. Jednak polityki publiczne, w których narzędzia behawioralne znajdują coraz większe zastosowanie, nie są tworzone i wdrażane wyłącznie przez polityków. Zresztą to nie oni stanowią główną siłę promującą to podejście w administracji. Jest dokładnie odwrotnie: często eksperci stoją przed wyzwaniem, jak skłonić decydentów przywiązanych do tradycyjnych metod – zakazów, nakazów, podatków, kampanii informacyjnych – aby skorzystali z innowacyjnych rozwiązań. Dlatego narzędzi behawioralnych nie należy oceniać wyłącznie przez pryzmat zastrzeżeń (często słusznych) kierowanych pod adresem klasy politycznej.
Kontrowersje budzi potencjalnie manipulacyjna natura szturchania (na to zagrożenie zwraca też uwagę raport PIE). Nie jest to jednak ryzyko wpisane w naturę tego podejścia. Zarówno autorzy koncepcji nudge, jak i praktycy stosujący ją w różnych ośrodkach eksperckich, podkreślają potrzebę przejrzystości celów i informowania o podejmowanych działaniach. Istotą szturchania nie jest oszukiwanie obywateli, lecz pomoc w niwelowaniu skutków ich nie zawsze optymalnych decyzji. Jesteśmy bowiem ograniczeni naszymi zdolnościami poznawczymi i warunkami sytuacji decyzyjnej. Narzędzia behawioralne służą rozwiązaniu problemów, z których diagnozą zgadzają się obywatele: nieracjonalne korzystanie z zasobów energii, niezdrowe odżywianie, brak oszczędności. W tych i w wielu innych kwestiach państwo nie narzuca obywatelom celów, które byłyby sprzeczne z ich intencjami i dobrze pojętym interesem.
Krytyka interwencji behawioralnych opiera się często na założeniu o całkowitej odrębności społeczeństwa od państwa, rozumianego jako klasa rządząca, które realizuje własne cele. Tymczasem podejrzana dla niektórych zbieżność celów poszturchiwania i dążeń rządu nie powinna zaskakiwać nikogo, kto uznaje, że rolą tego ostatniego jest stać na straży dobra publicznego. Czy mniejsze koszty opieki zdrowotnej są tylko korzyścią dla instytucji, czy również dla państwa jako wspólnoty?
Wolnościowe podejście do relacji obywatel – państwo jest jak najbardziej do pogodzenia z logiką szturchania. Niektóre narzędzia behawioralne mogą inspirować w obywatelach działania pozytywne, pożądane zarówno z punktu widzenia jednostki, jak i jej otoczenia. Taką rolę może odegrać stosowanie opcji domyślnej w programach oszczędzania. Osoby niezainteresowane taką formą odkładania na czarną godzinę lub wolące inwestować, np. w edukację dziecka, mają prawo zrezygnować z programu. Ci, którzy z różnych względów tego nie zrobią, w dłuższym okresie z pewnością docenią fakt posiadania dodatkowych pieniędzy i być może dostrzegą wartość praktyki oszczędzania, na której podjęcie nie pozwalał im wcześniej choćby brak konsekwencji.
Wielu krytyków polityki behawioralnej zdaje się nie doceniać tego, że żadne działanie państwa nie jest neutralne. Każde służy określonemu celowi, które władza uznaje za bezpośrednio lub pośrednio korzystne dla obywatela. Administracja publiczna nie staje przed pytaniem, czy wpływać na decyzje i zachowania ludzi. Staje przed pytaniem: czy robić to nieświadomie i przypadkowo, opierając się na uproszczonych lub potocznych założeniach o naturze ludzkich decyzji, czy też sięgnąć po wiedzę naukową oraz rygorystyczne metody projektowania i testowania rozwiązań.
Zerwanie z potocznymi wyobrażeniami
To, dlaczego warto skorzystać z dorobku ekspertów, pokazuje przykład przywołany w tekście red. Stodolaka. Opisuje on projekt, który zasłynął w popkulturze jako „Scared Straight” („Przestraszeni nie na żarty”), który polegał na tym, by dzieci z problemami wychowawczymi wysyłać na pewien czas do więzień. Strach miał działać jak lek na złe zachowanie. Projekt przyniósł skutki odwrotne do oczekiwanych. Autor opisuje to jako przykład błędnego szturchania behawioralnego. W rzeczywistości przypadek ten pokazuje, co się dzieje, gdy nie sięgamy po wiedzę, ale projektujemy rozwiązania, odwołując się do potocznych wyobrażeń o ludzkich zachowaniach. Czyż nie brzmi to zdroworozsądkowo: nastraszmy niegrzeczne dzieci, będą grzeczniejsze? A efekt odwrotny. Podobnie jak w legendarnym już przykładzie z Izraela. Gdy rodzice spóźniali się odebrać dzieci ze żłobka, nałożono na nich dodatkową opłatę za godziny po limicie. Skutek? Opiekunowie zaczęli się jeszcze bardziej spóźniać. Rzekomą karę potraktowali jak rynkową zapłatę – skoro mogę zapłacić, to dziecko może posiedzieć dłużej. Właśnie takich uproszczonych wyobrażeń o człowieku i jego decyzjach chcą uniknąć ci, którzy proponują więcej wiedzy naukowej w projektowaniu rozwiązań publicznych.
Szturchanie to tylko drobny wycinek rewolucji behawioralnej w administracji – wykracza ona znacząco poza postulaty Cassa Sunsteina i Richarda Thalera, którzy opracowali jej założenia. Tego przewrotu nie da się zredukować do mantry: obywatelom brakuje rozsądku, zdecydujmy za nich. Prawdziwe przesłanie jest takie: decyzje i działania ludzi są wynikiem złożonych mechanizmów. To, że nie zawsze okazują się one racjonalne w ujęciu klasycznych modeli ekonomicznych, nie oznacza, że są bezmyślne. Postarajmy się lepiej zrozumieć ludzkie zachowania, projektujmy rozwiązania z większą świadomością, a przede wszystkim – testujmy eksperymentalnie, czy nasze pomysły działają! Sunstein i Thaler dodają: tam, gdzie się da, chrońmy wolność, dając ludziom szansę bezkosztowego (w rozumieniu ekonomicznym i prawnym) zachowania się inaczej, niż proponuje architekt wyboru.
Sebastian Stodolak podnosi ważne kwestie. Rzeczywiście, trzeba pytać, gdzie jest granica wpływu państwa na decyzje obywatela. W jakich sytuacjach państwo powinno, a w jakich nie ma prawa na nas oddziaływać? Jak dużym zaufaniem powinniśmy darzyć ekspertów? Ale jest to dyskusja, która dotyczy nie tylko polityki publicznej, lecz każdego ludzkiego działania, które wpływa na życie innych osób. W dzisiejszych, coraz bardziej dynamicznych i złożonych systemach społecznych, zawsze decydują jacyś eksperci: ktoś pisze podstawy programowe i wybiera podręczniki do szkół, ktoś określa pakiet usług medycznych i wybiera procedury w szpitalach, w których jesteśmy leczeni. Każde narzędzie można wykorzystać ku dobremu lub złemu.