Koszty przymusowego wyburzenia przez urząd ponosi inwestor

Jeśli przedsiębiorca dobrowolnie nie wykona decyzji nakazującej rozbiórkę z dniem, w którym stała się ona ostateczna, nadzór budowlany nie jest bezsilny. W takiej sytuacji może m.in. uruchomić procedurę wykonania zastępczego

Ostatnio opinię publiczną zbulwersował fakt, że nadzór budowlany uzyskał 700 tys. zł od władz Warszawy na zabezpieczenie rozbiórki Czarnego Kota – najsłynniejszej samowoli budowlanej w stolicy. Na forach internetowych ruszyła fala krytyki, że kosztami obciąża się podatnika, winny całego zamieszania inwestor uniknie zaś ponoszenia kosztów. Jednak nic bardziej mylnego: otóż prędzej czy później skarbówka te pieniądze będzie mogła odzyskać od przedsiębiorcy w trybie egzekucji należności pieniężnych. Środki zapewnione przez ratusz mają być przeznaczone na pokrycie kosztów wykonania zastępczego. Tę procedurę stosuje się, gdy egzekucja dotyczy nałożonego obowiązku wykonania określonej czynności, którą to czynność można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Jest to środek przymusu określony w art. 127–135 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). Wykorzystywany może być m.in. w sytuacji, gdy inwestor dobrowolnie nie wykona decyzji nakazującej rozbiórkę z dniem, w którym stała się ona ostateczna, czyli po upływie terminu do wniesienia odwołania. Koniec końców jednak koszty wykonania zastępczego obciążają inwestora i musi on je zwrócić. Jak zatem przebiega procedura? Jakie możliwości wyegzekwowania należności ma organ nadzorczy?

Czy decyzja o rozbiórce zmienia status działki?

Zacznijmy od tego, że organem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym (czyli wyburzenia samowoli) jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Procedura mająca doprowadzić do przymusowego wyburzenia rozpoczyna się od przesłania osobie zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki pisemnego upomnienia, które zawiera wezwanie do wykonania obowiązku. Metodą nacisku jest zagrożenie skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Następnie, jeśli upomnienie nie przyniesie efektów, po upływie siedmiu dni od dnia jego doręczenia organ wszczyna egzekucję. PINB dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi: może nałożyć grzywnę w celu przymuszenia lub wszcząć wykonanie zastępcze. To drugie rozwiązanie jest stosowane właśnie najczęściej przy egzekucyjnym wykonaniu obowiązków wynikających z prawa budowlanego, tj. rozbiórki budynku, uporządkowanie nieruchomości itd.

Naczelną regułą rządzącą egzekucją jest wybór środka, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku. Sęk w tym, że od lat sądy administracyjne różnie tę zasadę rozumieją. I tak jedna linia orzecznicza jest za tym, że wykonanie zastępcze jest najmniej uciążliwe, bo skutecznie prowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1404/07). Druga (dominująca) mówi, że najmniej uciążliwa jest grzywna w celu przymuszenia. Tu można przywołać np. wyrok NSA z 19 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3294/17), w którym stwierdzono, że w trakcie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze może być zaś orzeczone dopiero wtedy, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku albo gdy, uwzględniając jego zarzut, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (por. np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Szczecinie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 511/18; w Poznaniu z 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 727/18; w Warszawie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/17.

Niezapłacona zaliczka na koszty wykonania zastępczego zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych przez naczelnika urzędu skarbowego.

Z kolei zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 28 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1387/10), taką kolejność wymierzania środków egzekucyjnych wyznacza też art. 122 par. 2 u.p.e.a., w którym określono treść postanowienia o zastosowaniu grzywny. Przy czym NSA w orzeczeniu tym dopuścił sytuację odwrotną, tj. w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia). Przypadek ten może mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Z orzecznictwa WSA

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego orzekł o obowiązku wykonania przez Tadeusza Nowaka rozbiórki budynku gospodarczego. Kontrola wykazała, że zobowiązany obowiązku nie wykonał, mimo iż od wydania nakazu minęły trzy lata. Wobec tego PINB wydał postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego na koszt Tadeusza Nowaka. Sprawa ostatecznie trafiła do sądu. Ten stwierdził, że z uwagi na kilkuletnie uchylanie się zobowiązanego od wykonania decyzji zasadne było wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego. Sąd zwrócił uwagę, że w świetle art. 7 u.p.e.a. organ musi przy wyborze środków egzekucyjnych kierować się nie tylko jak najmniejszą dolegliwością dla zobowiązanego, lecz także efektywnością danego środka egzekucyjnego.

Na podstawie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 624/16

Przedsiębiorca do budynku mieszkalnego bez pozwolenia dobudował pawilon gastronomiczny o wymiarach 39 m x 3,80 m. PINB wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Przedsiębiorca ją zignorował. Wobec tego PINB postanowieniem nałożył na niego grzywnę w wysokości 10 tys. zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Przedsiębiorca nadal nie rozebrał pawilonu. Dlatego obowiązek został skierowany do wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. PINB postanowieniem zobowiązał przedsiębiorcę do wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach wykonania zastępczego w wysokości 1000 zł. Organ powiatowy uznał, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego niezbędne jest sporządzenie kosztorysu inwestorskiego w celu oszacowania kosztów wszystkich niezbędnych robót budowlanych i wyłonienia wykonawcy w ramach orzeczonego wykonania zastępczego. Przedsiębiorca złożył zażalenie od tego postanowienia do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Ten utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie przedsiębiorca złożył skargę do sądu administracyjnego. Argumentował, że nałożenie obowiązku było nieprawidłowe, gdyż organ nie wyjaśnił przekonująco, że zaliczka powinna być określona w takiej, a nie innej wysokości. Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że wskazana kwota zaliczki niezbędna jest do sporządzenia kosztorysu inwestorskiego, na podstawie którego oszacowane zostaną koszty i wyłonienie wykonawcy. Kwota zaliczki wynika z odpowiedzi na zapytanie ofertowe organu powiatowego, jakiej udzieliła wyspecjalizowana pracownia projektowa.

Na podstawie wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2970/17

Kierunek interpretacji nie jest taki oczywisty. Powinien on zależeć od konkretnego przypadku. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3318/14). W orzeczeniu tym sąd podał, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości. Organ powinien jednak porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego. Zdaniem NSA nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać z góry o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Ponadto organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć, jaki środek egzekucyjny byłby najmniej uciążliwy, a zarazem – efektywny. Z istoty zasady racjonalnego działania i niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest konieczna do realizacji obowiązku. Dlatego może dojść do sytuacji, w której w okolicznościach danej sprawy może być uzasadnione zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego.

Co ważne, NSA uznał, że czasami postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia może być niecelowe i jedynie przedłużałoby postępowanie egzekucyjne, co w przypadku obiektów budowlanych może także powodować zagrożenie bezpieczeństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 czerwca 1972 r., sygn. akt I CR 42/72). Właśnie ta ostatnia okoliczność może być podstawą odwrotnej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych.

Jeżeli przyjmiemy dominujący kierunek interpretacji za obowiązujący, to w pierwszej kolejności PINB powinien nałożyć na przedsiębiorcę grzywnę w celu przymuszenia. Gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia). Organ egzekucyjny nie ma swobody przy obliczaniu jej wysokości. Wzór, według którego należy obliczać kwotę, zawiera bowiem art. 121 par. 5 u.p.e.a. (wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 914/18). [ramka 2]

Ustalanie wysokości

W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części wysokość grzywny oblicza się jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 mkw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Grzywna ta charakteryzuje się nie tylko tym, że jest jednorazowa, lecz także tym, że ma ustalaną w sposób sztywny wysokość, w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków. Jest to wyjątek od ogólnej zasady zawartej w u.p.e.a., że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana wielokrotnie.

Wskaźniki ogłaszane przez prezesa GUS publikowane są na stronach internetowych urzędu (www.stat.gov.pl). W II kwartale 2018 r. cena 1 mkw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał wyniosła 4385 zł (komunikat prezesa GUS z 21 listopada 2018 r., Dz.Urz. GUS poz. 51).

Wykonanie obowiązku rozbiórki daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zwrot w całości lub części uiszczonej grzywny (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 256/17). Ponadto nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 u.p.e.a.).

Nałożona grzywna w celu przymuszenia, nieuiszczona w terminie, podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 u.p.e.a.). Obowiązek ten nie przechodzi na spadkobierców lub nabywców zobowiązanego. Nie oznacza to jednak, że w tym przypadku wygaśnie nakaz rozbiórki. Ten obowiązek przejdzie na spadkobierców czy następców prawnych. Organ egzekucyjny w celu przymuszenia może zatem znów nałożyć grzywnę na nowych właścicieli obiektu przeznaczonego do wyburzenia albo orzec wykonanie zastępcze na koszt nabywcy inwestycji.

Należy pamiętać, że do egzekucji niezapłaconej grzywny właściwy jest naczelnik urzędu skarbowego.

Jeżeli przedsiębiorca nie wykona obowiązku rozbiórki mimo nałożenia grzywny, to PINB zastosuje kolejny środek egzekucyjny, czyli wykonanie zastępcze. W tym celu prześle zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie.

W tym ostatnim dokumencie PINB wskaże przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego. Ale uwaga, wskazana kwota ma wyłącznie znaczenie informacyjne i nie może stanowić podstawy do kwestionowania przez zobowiązanego ostatecznego rozliczenia poniesionych wydatków.

!Odpowiedzialność wykonawcy ma charakter cywilny, dlatego przedsiębiorca może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym.

To nie wszystkie elementy, które mogą się znaleźć w postanowieniu. Otóż PINB może jeszcze zażądać wpłacenia zaliczki. Jej wysokość zależy od uznania nadzoru budowlanego. W postanowieniu musi ją jednak uzasadnić, powołując się na sporządzony kosztorys zamierzonych prac. Postanowienie organu egzekucyjnego musi zostać uzasadnione na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności zaś z uwzględnieniem sporządzonego kosztorysu (wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1077/18). Ponadto PINB wskaże w postanowieniu termin, w jakim zobowiązany musi dokonać wpłaty zaliczki. [ramka 1]

Przedsiębiorca powinien też pamiętać, że PINB może żądać wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego. Dodatkowo organ może nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania rozbiórki – pod rygorem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie gdy ten będzie się od tego uchylał. Wszystkie te regulacje mają na celu możliwe sprawne i prawidłowe wykonanie obowiązku niepieniężnego za zobowiązanego.

Firmę, która dokona rozbiórki za przedsiębiorcę PINB, wybiera w drodze przetargu. W momencie wydania postanowienia o wykonaniu zastępczym może być ona jeszcze nie wybrana. Dlatego z jego treści przedsiębiorca może się jeszcze nie dowiedzieć, która firma dostała zlecenie. To dokonane będzie na podstawie umowy o dzieło lub na roboty budowlane. Stronami tego kontraktu są firma (która wygrała przetarg) i PINB. Organ nadzoru budowlanego ma miesiąc na zawiadomienie przedsiębiorcy, jaka firma dokona rozbiórki (art. 130 u.p.e.a.).

Przedsiębiorca nie jest w tym postępowaniu bezbronny. Służy mu katalog środków prawnych wymienionych w art. 128 par. 4 u.p.e.a. [ramka 3]

Narzędzia obrony

Wśród środków prawnych, które przysługują zobowiązanemu w sytuacji, gdy nie zgadza się on z dokonanym przez urząd wyborem wykonawcy rozbiórki, wymienić należy:

• zarzuty (podstawy ich zgłoszenia określa art. 33 u.p.e.a.),

• zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 34 u.p.e.a.),

• zażalenie na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.

Przy zastępczym wykonaniu rozbiórki to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za przebieg i skutki zastosowania tego środka egzekucyjnego (art. 128 par. 1 pkt 2 u.p.e.a.). Dotyczy to nie tylko odpowiedzialności za działania wykonawcy, lecz także za jego wybór przez PINB. Z kolei wykonawca wybrany przez PINB odpowiada wobec zobowiązanego za rzetelne wykonanie robót, celowe zużycie materiałów dostarczonych przez zobowiązanego oraz prawidłowe korzystanie z jego środków przewozowych. Oznacza to, że jeśli rozbiórka będzie źle wykonana lub powstaną w związku z tym jakieś szkody, to przedsiębiorca (właściciel rozbieranego obiektu) może dochodzić swoich roszczeń bezpośrednio od wykonawcy.

Co więcej, zobowiązany ma prawo wglądu w czynności wykonawcy oraz zgłaszania do PINB wniosków co do sposobu ich wykonywania. Nie są one jednak dla urzędu wiążące. Również może, nawet już w toku czynności, zgłosić do organu egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, i zobowiązać się do samodzielnego wykonania rozbiórki w terminie wskazanym przez PINB.

Po zakończeniu rozbiórki nadzór budowlany zawiadamia o tym inwestora. Równocześnie doręcza mu wykaz kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do ich pokrycia w oznaczonym terminie.

Urząd może na to przystać, jeżeli uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Może również uzależnić wyrażenie zgody od złożenia przez zobowiązanego zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną (np. określona kwota w depozycie). Ewentualna zgoda urzędu nie uchyla jednak obowiązku pokrycia kosztów zlecenia w zakresie, w jakim zostało ono już wykonane.

Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie wniosku o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego zobowiązanemu przysługuje zażalenie.

Skutkiem zastępczej rozbiórki jest wygaśnięcie obowiązku wykonania tej czynności przez przedsiębiorcę. Jednak powstaje kolejny obowiązek o charakterze pieniężnym. Musi on zwrócić poniesione koszty wykonania zastępczego.

PINB zawiadamia zobowiązanego o zakończeniu rozbiórki. Równocześnie doręcza mu wykaz kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do ich pokrycia w oznaczonym terminie. Uprzedza przy tym, że w razie uchylenia się od tego obowiązku zostanie wszczęta egzekucja pieniężna.

Ponadto jeszcze przed zakończeniem egzekucji PBINB może doręczyć wykazy poczynionych już kosztów z wezwaniem do ich pokrycia w oznaczonym terminie. Jest to możliwe, gdy koszty wykonania zastępczego są wysokie albo gdy trwa ono dłuższy okres.

Podstawa prawna

Art. 7, art. 33 i 34, art. 121 par. 5, art. 122, art. 124 par. 2, art. 127–135 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.).