Teresa Czerwińska chce stabilnych finansów, a te gwarantuje reguła wydatkowa. Realizacja wyborczych obietnic PiS spowoduje jej przekroczenie o 58 mld zł – przekonuje twórca zasady.
Z naszych informacji wynika, że minister finansów nie godzi się na złamanie, zawieszenie czy likwidację umocowanej w prawie zasady powstrzymującej państwo przed nadmierną hojnością. To oznacza, że zmieszczenie w przyszłorocznym budżecie całej piątki Kaczyńskiego, w tym 500+ na pierwsze dziecko czy trzynastej emerytury, może być niemożliwe.
Twórca reguły wydatkowej, wiceminister finansów w rządzie PO-PSL, Ludwik Kotecki w opinii napisanej specjalnie dla DGP ocenia, że „piątka” w połączeniu z wprowadzonymi już nowymi sztywnymi pozycjami spowoduje przekroczenie dopuszczalnego limitu wydatków aż o ok. 58 mld zł. „Nie ma żadnej możliwości, aby PiS, nie łamiąc reguły wydatkowej, zrealizował swoje obietnice” – napisał Kotecki. Jego zdaniem nawet bez nowych wydatków będą problemy z regułą, bo w budżecie jest wiele sztywnych zobowiązań.
To zaś oznacza prawdopodobny konflikt wokół tworzenia budżetu na 2020 r. Czerwińska dała wyraz swojemu przywiązaniu do stabilności finansów publicznych, przemawiając w ubiegłym tygodniu na Forum Bankowym.
Jak zrealizować "piątkę Kaczyńskiego"? [STUDIO DGP]
Jak zrealizować "piątkę Kaczyńskiego"? [STUDIO DGP]

Zobacz również
– Wiarygodność naszej polityki fiskalnej wspiera wysoko oceniana przez otoczenie międzynarodowe stabilizująca reguła wydatkowa (…). Reguła ta jest kluczowym narzędziem konstrukcji budżetu obok przestrzegania norm fiskalnych zawartych w pakcie stabilności i wzrostu – mówiła.
Jej słowa mogą oznaczać brak zgody na jakiekolwiek majstrowanie przy regule i, co równie ważne, na planowanie deficytu łamiącego unijny limit 3 proc. PKB. Minister, twardo opowiadając się za utrzymaniem w ryzach wydatków, dużo ryzykuje, bo wiele wskazuje, że nie da się tego pogodzić z piątką Kaczyńskiego. To zaś rodzi pytanie, kto ustąpi: PiS z obietnicami czy szefowa resortu finansów ze stanowiska?
– Sytuacja jest trudna i będzie wymagała wielu ryzykownych zabiegów księgowych. Przez rok może jakoś się uda, ale nie da się tak planować każdego budżetu – mówi nam osoba z MF.
Relacje pomiędzy PiS, który myśli o wyborczej batalii, a resortem finansów są coraz bardziej napięte. Widać to było w piątek, gdy posłowie ekipy rządzącej zdjęli z porządku obrad jeden z priorytetów MF, czyli nową matrycę stawek VAT.
– Aby zrealizować „piątkę” i przygotować budżet w zgodzie z ustawą o finansach publicznych, czyli bez złamania reguły wydatkowej, rząd musiałby dokonać drastycznych cięć pozostałych wydatków, na skalę, na jaką nie wydaje się to możliwe, tym bardziej w roku wyborczym – uważa Kotecki.
Wprowadzenie obiektywnej metody wyliczania, na ile wydatków stać państwo, miało uwolnić ministra finansów od politycznej presji ze strony innych resortów, a jej umocowanie w prawie o finansach publicznych – nadać rozwiązaniu odpowiednią rangę. Dla inwestorów reguła wydatkowa miała być gwarantem, że rząd prowadzi względnie stabilną politykę fiskalną, a emitowane przez niego obligacje nie zaczną nagle tracić na wartości, gdy deficyt wymknie się spod kontroli.
Żeby zrozumieć, na jak wąskiej przestrzeni porusza się resort finansów, planując kolejne budżety, trzeba najpierw wyjaśnić, jak działa stabilizująca reguła wydatkowa. To wzór służący do wyliczania maksymalnego limitu wydatków państwa, w którym przede wszystkim uwzględnia się tempo wzrostu gospodarczego i cel inflacyjny NBP. Jak? Punktem wyjścia zawsze są wydatki z poprzedniego roku. Mnoży się je przez średni wzrost PKB z poprzednich sześciu lat plus jego prognozę na rok bieżący i kolejny oraz wskaźnik inflacji na poziomie 2,5 proc.
Utrzymywanie dyscypliny wymusza stosowanie tzw. liczby kontrolnej, która może pomniejszać lub powiększać wskaźnik obliczony na podstawie średniego PKB i inflacji. Jej wielkość zależy od poziomu deficytu i długu. Inaczej mówiąc, jeśli w jednym roku rząd sobie za bardzo pofolguje i doprowadzi do dużego wzrostu deficytu, liczba kontrolna sprowadzi go na ziemię w roku kolejnym.

Globalny porządek, który uczynił Niemcy potęgą, rozpada się >>>>

Ostatnim elementem reguły są nadzwyczajne zwiększenia (lub zmniejszenia) limitu. Można je zastosować, jeśli np. rząd zamierza przyjąć nowe prawo, które powiększy dochody. Planując wydatki na kolejny rok, rządzący mogą zwiększyć ich limit o prognozę ekstradochodów.
Piątkę Kaczyńskiego – oznaczającą w sumie 40 mld zł wydatków i ubytków dochodów – trudno będzie pogodzić z zapisami reguły. Rząd może nią próbować ręcznie sterować, np. podnosząc prognozę PKB albo wypychając część wydatków do funduszy, których budżety nie podlegają regule, ale w ocenie ekonomistów to nie wystarczy. Nie mają oni wątpliwości, że pakiet wyborczych obietnic tworzy napięcia w finansach publicznych w kolejnych latach.
– Tak naprawdę nie znamy jego kosztów. Już wiemy, że w kolejnym roku to będzie ponad 30 mld zł zwiększenia wydatków. Ale może być więcej, bo mamy żądania podwyżek w sferze budżetowej – zauważa prof. Witold Orłowski. Dodaje, że stan finansów publicznych jest gorszy, niż może się wydawać, bo kończy się okres gospodarczej koniunktury, a struktura wzrostu w ostatnich latach nie była zdrowa, gdyż nie było inwestycji. – Prawdopodobnie, gdy wystąpi w Polsce spowolnienie gospodarcze, to będzie dość silne i natychmiast nastąpi pogorszenie sytuacji budżetu. Ono nastąpiłoby i bez piątki, ale te 1,5–2 proc. PKB dodatkowych wydatków spowoduje, że w ciągu dwóch, trzech lat znów staniemy się krajem z wysokim deficytem – mówi ekonomista.
I jednym z głównych pytań, jakie stawiają sobie eksperci, jest to, jak pogodzić te wydatki z regułą wydatkową. – Co zrobić, by w kolejnych latach nie zerwać z regułą i pogodzić to z realizacją innych celów, jakie państwo ma finansować. To jest wyzwanie, oczywiście im szybszy będzie wzrost i wyższa inflacja, tym łatwiej będzie to zrobić, bo szybciej będzie rosła baza podatkowa. Tyle że wzrost będzie spowalniał, a nie przyspieszał – mówi Piotr Bielski z Santander Bank Polska.
Witold Orłowski wątpi, czy reguła przytemperuje wydatkowe zamiary rządu. – Myślę, że rząd nie będzie się nią bardzo przejmował. Jedynym poważnym bezpiecznikiem jest limit długu w relacji do PKB na poziomie 60 proc. zapisany w konstytucji, można go jednak obejść, zmieniając ustawę – podkreśla Orłowski.

Rozmach piątki Kaczyńskiego. Za te pieniądze można by podwoić pensje nauczycielskie albo pomóc frankowiczom >>>

Są jeszcze unijne kryteria z Maastricht, w tym zakaz przekraczania przez deficyt 3 proc. PKB. Tyle że – jak podkreśla Orłowski – reakcja Unii na ich przekroczenie jest powolna.

"Piątka Kaczyńskiego". Jakie będą jej polityczne skutki? [STUDIO DGP]
Ludwik Kotecki: Rząd zdecydował się na szybką implementację obietnic socjalnych, ale do pełnego obrazu niezbędne jest, aby niezwłocznie poinformował opinię publiczną, co to oznacza dla finansów publicznych

Z dużym niepokojem, podsycanym pytaniami znajomych publicystów i dziennikarzy o stan naszej gospodarki, a szczególnie o stan i stabilność finansów publicznych, śledzę dyskusję o „nowej piątce” Prawa i Sprawiedliwości oraz ewentualnych sposobach jej finansowania. Dyskusja o niej wydaje mi się powierzchowna, skoncentrowana na jej potencjalnych politycznych efektach, częściowo na ich ekonomicznym uzasadnieniu i bardzo mało skierowana na jej wcale nie potencjalne, ale realne i groźne skutki dotyczące stabilności finansów publicznych. To trochę tak, jakby nie odrabiać całej lekcji domowej, ale poprzestać na przerobieniu połowy materiału. A poniższa ocena skutków nowej piątki wymaga, moim zdaniem, postawienia kilku stanowczych pytań rządowi, pytań, którymi zakończę ten tekst.

Ocena wpływu obietnic PiS, ze względu na bezprecedensową skalę skutków dla finansów publicznych, powinna zostać dokonana w ramach istniejących, prawnie wiążących bezpieczników, gwarantujących stabilność finansów publicznych i zabezpieczających nas przed scenariuszem greckim. Takimi bezpiecznikami są zarówno krajowe, jak i unijne reguły fiskalne, w tym najbardziej z nich konkretna, przejrzysta, antycykliczna polska stabilizująca reguła wydatkowa. Stabilizująca reguła wydatkowa (SRW) to jedno z największych – od początku transformacji – osiągnięć w polskim systemie finansów publicznych. Jest chwalona przez wszystkie znaczące organizacje międzynarodowe, MFW, Bank Światowy czy OECD. Jest podawana jako best practice. Także agencje ratingowe traktują SRW jako gwarancję stabilności finansów publicznych i uwzględniają jej istnienie w swoich ocenach ratingowych. Co więcej, PiS na początku obecnej kadencji także zobowiązywał się do jej przestrzegania. Reguła doprowadziła do obniżenia nominalnego deficytu do ok. 0,5 proc. PKB w 2018 r.

Gospodarka będzie hamować. Piątka Kaczyńskiego może to złagodzić
Gospodarka będzie hamować. Piątka Kaczyńskiego może to złagodzić

Zobacz również

Nowe propozycje PiS też są konkretne, może aż za bardzo. Co do skali kosztów nie ma kontrowersji, są ogromne. Dodatkowo premier z entuzjazmem przedstawił mapę drogową wdrażania tych kosztownych obietnic. Zatem relatywnie łatwo można zestawić w czasie te wydatki z innymi wydatkami sztywnymi i sprawdzić, czy mieszczą się w obowiązujących w Polsce ramach fiskalnych.

Limit SRW

Zgodnie z danymi w Uzasadnieniu do ustawy budżetowej na 2019 r. kwota wydatków sektora finansów publicznych zgodna z SRW wynosi 892,1 mld zł w 2020 r. w porównaniu z 847,8 mld zł w roku bieżącym, co daje maksymalne dopuszczalne zwiększenie wydatków o 44,3 mld zł.

Propozycje podatkowe

W kwocie na 2020 r. uwzględniono już zwiększenie ściągalności w VAT o ok. 5,2 mld zł oraz nowy podatek solidarnościowy, dający 1,1 mld zł budżetowi. Nie uwzględniono jednak obniżenia akcyzy na energię elektryczną i opłaty przejściowej, co stało się po przyjęciu budżetu przez rząd. To musi pomniejszyć dopuszczalny przyrost kwoty wydatków o 4 mld zł. Reguła jest tak skonstruowana, że jeżeli rząd zmniejsza jakiś podatek, to musi o tę kwotę pomniejszyć wydatki, ponieważ pozbawia się ich trwałego, stabilnego finansowania. W związku z tym ogłoszone zmiany w podatkach (PIT), czyli preferencje dla osób do 26 lat, obniżenie stawki do 17 proc. i podwyższenie kosztów uzyskania przychodów, ze skutkiem dla finansów publicznych w wysokości ok. 13 mld zł, dalej pomniejszają dopuszczalne zwiększenie wydatków. W efekcie tych odliczeń mamy do dyspozycji maksymalnie 27,3 mld zł. To nadal bardzo dużo, ale niestety nie wystarczy na pokrycie sztywnych wydatków i świeżych obietnic.

500+ na pierwsze dziecko, trzynastka dla emerytów i obniżenie kosztów pracowniczych. PiS przedstawiło nowy program
500+ na pierwsze dziecko, trzynastka dla emerytów i obniżenie kosztów pracowniczych. PiS przedstawiło nowy program

Zobacz również

Wydatki już zdeterminowane

Spójrzmy na stronę wydatkową. W ostatnim czasie zbiór wydatków sztywnych powiększył się (to tendencja niekorzystna dla finansów publicznych, gdyż lepiej jest móc elastycznie kształtować wydatki) o regułę (ścieżkę) dla NFZ oraz dla szkolnictwa wyższego i nauki. Dla tych wydatków, podobnie jak dla wydatków militarnych, stworzono regułę w relacji do PKB. Przy szacowanym PKB na poziomie ok. 2389 mld zł w przyszłym roku, w pierwszym przypadku mamy dodatkowo 8,9 mld zł, w drugim 1,7 mld w 2020 r. Warto też dodać, że w przypadku MON zwiększono wskaźnik z 2 proc. do 2,1 proc. PKB w przyszłym roku, co powoduje wzrost wydatków na wojsko o ok. 5,2 mld. Do wydatków sztywnych należy także zaliczyć wydatki na emerytury i renty wypłacane przez ZUS i KRUS – szacowany wzrost o 16,8 mld zł w 2020 r. Ponieważ SRW dotyczy całego sektora, dostępną przestrzeń dla budżetu państwa pomniejszają także wydatki samorządów – tu można ostrożnie przyjąć ok. 16 mld, by zachować relację tych wydatków do PKB. Do wydatków sztywnych należą także koszty obsługi długu publicznego, kolejne 2 mld zł. Oczywiście w budżecie jest jeszcze wiele innych wydatków sztywnych, choćby obiecany dodatkowy 1 mld zł na policję czy wzrost składki do UE (pewnie jakieś 1,5 mld zł). W sumie obecnie znane wydatki sztywne muszą wzrosnąć w 2020 r. o ponad 53 mld zł. Już na tym etapie podliczenie pokazuje więc, że przed omówieniem wydatków z nowej piątki PiS brakuje przestrzeni wyznaczonej przez SRW na ok. 25,8 mld zł.

Wydatki z nowej piątki

Uwzględnienie wydatków, które mają skłonić wyborców do głosowania na PiS, zwiększy oczywiście wielkość dziury. To tylko trzy pozycje, ale potencjalnie kosztujące podatników 32,2 mld zł (500 plus na pierwsze dziecko, trzynastka dla emerytów i rencistów oraz nowe połączenia autobusowe). Stąd dziura PiS powiększa się co najmniej do 58 mld zł. Co najmniej, ponieważ w powyższym wyliczeniu de facto zakłada się, że pozostałe wydatki budżetowe oraz jednostek objętych regułą pozostaną nominalnie na stałym poziomie. Czyli brak przyrostu wydatków drogowych, funduszu kolejowego, brak jakichkolwiek podwyżek wynagrodzeń, w tym nauczycieli, urzędników, sądów, brak wzrostu inwestycji, brak wzrostu wydatków we wszystkich częściach niewymienionych powyżej, m.in. w transporcie, kulturze, oświacie itd. Gdyby to założenie uchylić i przyjąć racjonalne, choć ostrożne szacunki wzrostu tych wydatków, łatwo można byłoby dojść do 70–80 mld zł. Jedynie gorąca dziś kwestia wzrostu wynagrodzeń nauczycieli to dodatkowo do 6 mld zł. Prawdę mówi PiS nauczycielom, że nie ma środków na ich podwyżki, gorzej, że nie ma też miejsca na nową piątkę.

Łamanie reguł

Aby zrealizować nową piątkę i przygotować wieloletni plan finansów państwa i budżet państwa w zgodzie z ustawą o finansach publicznych, czyli bez złamania polskiej reguły wydatkowej, rząd pana premiera Morawieckiego musiałby dokonać drastycznych cięć pozostałych wydatków na skalę, na jaką nie wydaje się to możliwe, tym bardziej w roku wyborczym. Bardzo mało prawdopodobne jest także uszczelnienie systemu podatkowego w jeden rok o taką kwotę. Nie trzeba chyba być ekonomistą, by to wiedzieć. W ostatnich latach wpisywane kwoty dochodów z tytułu ściągalności nie przekraczały 10–12 mld zł. Nie wystarczy słynny już „slajd Morawieckiego”. A nie ma przecież przygotowanych projektów ustaw, ocen ich skutków, odpowiednio przeliczonych i uwiarygodnionych szacunków. Zresztą na slajdzie liczone są dwa razy te same rzeczy, bo zmniejszanie szarej strefy jest zawarte przecież w domykaniu luk podatkowych.

Analiza projektów ustaw budżetowych w ostatnich latach pozwala wyliczyć, że z tytułu ściągalności wpisano już ponad 35 mld zł do 2020 r., z czego na VAT przypada ponad 30 mld zł. Na lata 2019–20 wpisano prawie 13 mld zł, co daje rocznie średnio ok. 6,5 mld zł, czyli więcej niż zakłada premier na slajdzie. To pokazuje absurd wyliczeń: pan premier deklaruje taki poziom uszczelnienia VAT, jaki już dawno do ustawy wpisała pani minister Czerwińska. Co więcej, to uszczelnienie miało i ma charakter cykliczny, a cykl gospodarczy nie będzie już dłużej pomagał rządowi, ponieważ zbliża się spowolnienie gospodarcze, o którym pan premier Morawiecki poinformował społeczeństwo w niedawnym wywiadzie. I nawet gdyby miejsce na poprawę ściągalności podatków jeszcze było, to raczej bardzo małe, a poprawa będzie prawdopodobnie rozłożona na kilka lat.

Podsumowując tę część, nawet bardzo duża determinacja rządu w przygotowaniu kombinacji działań uszczelniających i cięć pozostałych wydatków nie wystarczy. W mojej opinii nie ma żadnej możliwości, aby PiS nie łamiąc reguły wydatkowej, zrealizował swoje obietnice. Oczywiście rząd może też próbować wypychać wydatki poza SRW, do licznie powstających funduszy. Na przestrzeni ostatnich lat liczba nowo tworzonych funduszy bije kolejne rekordy. W większości przypadków ich wydatki nie są objęte regułą wydatkową, co wprost jest omijaniem reguły, i tak przecież zmiękczonej na początku kadencji obecnego rządu. Uwzględnienie tych wydatków dodawałoby jeszcze kilka, może kilkanaście miliardów do dziury PiS. Dla realizacji nowej piątki rząd zdaje się być gotowy złamać także unijną significant deviation procedure (SDP), która ma na celu ochronę przed wejściem kraju członkowskiego do procedury nadmiernego deficytu. Zgodnie z procedurą SDP kraj musi pokazywać, że jest na ścieżce dochodzenia z deficytem strukturalnym sektora finansów publicznych, który obecnie jest na poziomie ok. 1,5 proc., do tzw. średniookresowego celu budżetowego (Medium Term Objective) 1 proc. Przy nieznacznie gorszym scenariuszu makroekonomicznym bądź mniej optymistycznych niż zaprezentowane w tym artykule założeniach wydatkowych i dochodowych w 2020 r. złamiemy także 3-proc. limit deficytu z Maastricht. Nie można wykluczyć, że rzeczywisty deficyt w przyszłym roku wyniesie 4 proc., a nawet więcej. Czy możemy wierzyć w zapewnienie minister finansów, pani prof. Teresy Czerwińskiej, że „uwzględnienie propozycji w budżecie będzie się odbywać z poszanowaniem reguł fiskalnych, zarówno krajowych, jak i unijnych”? Niestety, nie wydaje mi się. Czy nieobecność pani minister na konferencji pokazującej mapę drogową realizacji i finansowania nowej piątki była przypadkowa?

Ryzyka destabilizacji finansów publicznych są więc bardzo duże. A rząd PiS proponuje, niepomny doświadczeń Odyseusza, który nie chciał być zwiedziony śpiewem syren, byśmy odwiązali się od masztu stabilności finansów publicznych (reguły SRW) i zaryzykowali rozbicie statku o okoliczne rafy. Poprzez art. 112aa w ustawie o finansach publicznych przywiązaliśmy się do SRW, do masztu stabilności finansów publicznych, po to, aby nie ulec nawet wtedy, gdy w roku wyborczym populistyczni politycy będą kusić zwiększaniem wydatków. Wszyscy powinniśmy walczyć, aby te więzy nie zostały przerwane. Szkoda nie tyle Odyseusza, co załogi jego statku. Może jeszcze jest czas na podjęcie dyskusji o bardziej bezpiecznej drodze.

Pytania

A oto obiecane na początku tego artykułu kilka pytań, z apelem do polityków, ekonomistów i komentatorów życia publicznego o sprowokowanie i podjęcie debaty z rządem wokół nich oraz próbę zdefiniowania najlepszych rozwiązań budżetowych dla społeczeństwa i gospodarki: Czy rząd zamierza znieść bądź zawiesić SRW? Czy rząd zamierza zmienić konstrukcję lub kształt SRW? Czy rząd zamierza wprowadzić inną regułę budżetową, by spełnić wymogi UE? Czy rząd zamierza obniżyć poziom innych wydatków w budżecie państwa w 2020 r., aby stworzyć przestrzeń dla obietnic z nowej piątki? Jeśli tak, to jakich? Czy rząd ma zamiar odejść od usztywniania wydatków, czyli je uelastycznić? Czy rząd planuje dalej przesuwanie wydatków do funduszy poza SRW? Czy rząd zamierza podnieść jakieś podatki i jakie? Jak ważne dla rządu jest osiągnięcie 1 proc. średniookresowego celu budżetowego i utrzymanie się na obecnej ścieżce dochodzenia do niego?

Odpowiedź na powyższe i bardziej szczegółowe pytania jest niezbędna do uczciwej debaty nad perspektywami finansów publicznych w 2019 r. i przede wszystkim w 2020 r. Rząd zdecydował się na szybką implementację obietnic socjalnych, ale do pełnego obrazu niezbędne jest, aby niezwłocznie poinformował opinię publiczną, co to oznacza dla finansów publicznych, czyli naszych wspólnych. A konsekwencje te będą wymagały zarówno drastycznych cięć wydatków, jak i podwyżek podatków. Społeczeństwo ma prawo wiedzieć, kogo i w jakiej skali takie działania neutralizujące finansowy efekt piątki PiS będą dotyczyć.