Obecne brzmienie przepisu o opłatach stałych za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych nie przesądza jednoznacznie, że korzystający powinni być nimi obciążani już od momentu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tak uznał sąd w Olsztynie i uchylił decyzję o ich naliczeniu.
Czy przedsiębiorca powinien uiszczać opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych już od chwili uzyskania pozwolenia wodnoprawnego? Olsztyński sąd uważa, że przepisy tego jednoznacznie nie przesądzają.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że przepis prawa wodnego o opłatach stałych za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych nie stanowi jednoznacznie, że korzystający powinni być nimi obciążani już od momentu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też uchylił decyzję o ich naliczeniu w sytuacji, kiedy Wody Polskie żądały opłat od wód odprowadzanych z obwodnicy, gdy ta wciąż jeszcze z powodu opóźnienia budowy figurowała tylko na mapie.
Reklama
– Kwestia daty, od której powinna być uiszczana opłata, budzi kontrowersje od czasu wejścia w życie nowego prawa wodnego, co miało miejsce w styczniu tego roku – mówi dr Bartosz Draniewicz, radca prawny z Kancelarii Prawa Gospodarczego i Ekologicznego. – Wody Polskie konsekwentnie naliczają stałe opłaty za wody opadowe i roztopowe od dnia uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei przedsiębiorcy kwestionują taką praktykę, zwłaszcza w sytuacjach, kiedy objęta daniną budowla wciąż jeszcze nie powstała, bo np. inwestycja się opóźniła – wyjaśnia prawnik.
Wyrok WSA może jednak budzić kontrowersje. A to dlatego, że intencja ustawodawcy – jak można wyczytać choćby z uzasadnienia do projektu do prawa wodnego – była inna. Wyraźnie wówczas akcentowano, że opłata stała miała być powiązana z uzyskaniem stosownego pozwolenia, a nie z rozpoczęciem działalności. Dopiero naliczana obok niej opłata zmienna miała być uzależniona od ilości odprowadzonych wód. Tyle że ‒ jak zauważył sąd i podkreślają eksperci – przepis sformułowano niefortunnie. WSA w Olsztynie w uzasadnieniu napisał, że: „Nie sposób przyjąć, iż opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego”.

Reklama
Od kiedy należy naliczać opłatę stałą za usługi wodne? Czy od daty, kiedy uzyskano pozwolenie wodnoprawne, czy od dnia, kiedy faktycznie rozpoczęto użytkowanie obiektu? Ta sprawa budzi kontrowersje od czasu wejścia w życie nowego prawa wodnego, co miało miejsce w styczniu tego roku. Wody Polskie reprezentują pierwsze stanowisko i konsekwentnie naliczają stałe opłaty od dnia uzyskania pozwolenia. Z kolei przedsiębiorcy kwestionują taką praktykę – zwłaszcza w sytuacjach, kiedy objęta daniną budowla wciąż jeszcze nie powstała (bo np. inwestycja się opóźniła).
W niedawnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 341/18) przychylił się do zdania przedsiębiorców. Rozpatrywał sprawę dotyczącą poboru opłat stałych za wody opadowe i roztopowe (taką opłatą objęte są wszystkie odwadniane powierzchnie, z których wody te odprowadzane są do sieci kanalizacji deszczowej (np. parkingi, dachy, drogi). „Nie sposób przyjąć, że opłaty za usługi wodne – nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego” – taką tezę olsztyński WSA sformułował w uzasadnieniu. I uchylił przy tym naliczone przez Wody Polskie opłaty.

Niewybudowana droga

Tło sprawy olsztyńskiej było następujące. Wody Polskie na podstawie art. 271 ust.1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.; dalej: p.w.) ustaliły Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Rzecz w tym, że opłata ta została naliczona dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy w ciągu drogi krajowej, które nie zostało jednak wówczas jeszcze zrealizowane. Wody Polskie podnosiły jednak, że przedmiotowa opłata obliczona była zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 271 ust. 4 p.w. oraz par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Czyli od dnia wydania pozwolenia.
Od powyższej informacji o naliczeniu opłat GDDKiA złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty. GDDKiA argumentowała, że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas, gdy istnieje system odwadniania, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest to jednoznaczne z funkcjonowaniem wskazanego w nim systemu odprowadzania wód opadowych.

Decyzja sądu

WSA w Olsztynie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że są możliwe różne sposoby wykładni analizowanych przepisów prawnych (choć nie wskazał jednocześnie, od jakiej daty należy uiszczać opłatę stałą). Zaprezentowana przez WSA wykładnia jest korzystna dla korzystających z usług wodnych, w szczególności przedsiębiorców. Może jednak budzić kontrowersje. A to dlatego, że intencja ustawodawcy – jak można wyczytać choćby z uzasadnienia do projektowanego prawa wodnego – była inna. Opłata stała miała być powiązana z posiadaniem stosownego pozwolenia.

Wykładnia językowa

Rzecz w tym, że zdaniem sądu redakcja przepisu nie jest tak jednoznaczna, jak to wskazywał ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy. WSA w Olsztynie, uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności odwołał się do wykładni językowej.
WSA wskazał, że redakcja art. 271 ust. 4 p.w. jest odmienna od dwóch innych, poprzedzających, tj. art. 271 ust. 2 i 3 p.w. (które ustalają wysokość opłat w przypadku wód podziemnych). Tam ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód poprzez zastosowanie sformułowań: „może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego” i „może być pobrana na podstawie tych pozwoleń”.
Sąd wskazał, że treść art. 271 ust. 4 p.w. została zredagowana nieco inaczej. Ustawodawca już nie użył tu sformułowania „może”, lecz wskazał, że „wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m sześc./s, odprowadzanych do wód”.
Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 p.w, a co za tym idzie, różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód, oraz za odprowadzanie wód jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Nie mogą być one przy tym identyczne z regułami odnoszącymi się do poboru wód, skoro przepis stanowiący ich podstawę został zredagowany odmiennie. Różnica ta dotyczy przede wszystkim użycia sformułowania „odprowadzanych do wód” zamiast „może być pobrana”.
Problem wysokich limitów
Na gruncie niniejszej sprawy wyłania się jeszcze problem starych pozwoleń, wydanych jeszcze pod rządami prawa wodnego z 2001 r., w zakresie dotyczącym limitów korzystania z wód. Nierzadko określano w nich możliwość korzystania z wód (obecnie usług wodnych) z zapasem, nie wiązało się to bowiem z dodatkowymi obciążeniami. Obecnie za wyznaczone limity ponosi się opłatę stałą – nawet jeśli faktyczne zużycie jest dużo mniejsze. Pewnym remedium ma być przepis przejściowy – art. 562 p.w. Zgodnie z tym przepisem organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych, w terminie do 31 grudnia 2019 r., na wniosek zainteresowanych zakładów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady. Artykuł 562 p.w. ma wszakże określony zakres – dotyczy pozwoleń wodnoprawnych (zintegrowanych) na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych.
Jak się wydaje, rozwiązaniem jest zmiana pozwolenia wodnoprawnego (zintegrowanego) na podstawie art. 155 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie prawa wodnego z 2001 r. przyjmowało się dopuszczalności zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z 7 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1849/06, wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 560/15). Jak się wydaje, mechanizm ten może być wykorzystany także do zmian decyzji w zakresie limitów korzystania z usług wodnych, co może mieć wpływ na wysokość opłat stałych. ©℗

Na korzyść obowiązanego

WSA w Olsztynie odwołał się również do reguły in dubio pro tributario. Mówi ona, że wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść podatnika w razie wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających nową opłatę na obowiązanego. Ta reguła dotyczy również danin publicznych, a do takich należy bez wątpienia zaliczać opłaty za korzystanie z usług wodnych. W razie wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających nową opłatę na zobowiązanego te nie powinny być rozstrzygane na jego niekorzyść. Zasada ta jest również wyrażona w art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego, który dotyczy ogólnie obowiązków (in dubio pro libertate). Stanowi on w par. 1, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Wykładnia celowościowa

WSA w Olsztynie odwołał się również do wykładni celowościowej. Wskazał, że o ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony – istniejące zasoby, o tyle w przypadku wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku, tj. odnośnie do poboru wody, ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana, na podstawie pozwoleń do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 – brak podobnych zastrzeżeń. W przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość. Są to elementy zależne od sił natury.

Data rozpoczęcia korzystania z wód

W analizowanej sprawie pozwolenie wodnoprawne było wydane jeszcze pod rządami prawa wodnego z 2001 r., które nie regulowało opłat za usługi wodne. Jako rodzaj opłat za korzystanie ze środowiska były one unormowane w prawie ochrony środowiska.
Obecnie – w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 p.w. – jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód czy też wykonywania urządzeń wodnych. Sąd podkreślił, że takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego od momentu rozpoczęcia korzystania z wód. Jeżeli więc przedsiębiorca zamierza korzystać z usług wodnych dopiero po pewnym czasie od daty wydania pozwolenia (wodnoprawego czy też zintegrowanego), to w jego dobrze pojętym interesie jest wskazanie na podstawie art. 403 ust. 6 pkt 6 p.w. w sentencji decyzji daty rozpoczęcia korzystania z wód. Może mieć to znaczenie z punktu widzenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej.
„Może”, WSA nie rozstrzygnął bowiem jednoznacznie, czy datą rozpoczęcia ponoszenia opłat stałych za odprowadzanie wód ma być data rozpoczęcia korzystania z wód (w szczególności ta określona w pozwoleniu wodnoprawnym), choć w tym kierunku zmierzały uwagi WSA. Jak się wydaje, konieczna w tym zakresie może być wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, która ukształtuje jednolitą praktykę, lub nawet interwencja ustawodawcy.
Sposób liczenia
Opłata za usługi wodne za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w metrach sześciennych na sekundę (art. 271 ust. 4 p.w.).
Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w metrach sześciennych, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 p.w.).