Paweł Wojciechowski, główny ekonomista ZUS

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Czy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jest potrzebna likwidacja 30-krotności?

ZUS jest od realizacji zadań i prawa, które ustali rząd i parlament. A ja mogę co najwyżej zastanawiać się nad skutkami ekonomicznymi.

Jakie byłyby skutki zniesienia limitu dla ZUS i Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w długim terminie?

Pozytywne to zwiększone saldo do FUS. Na początku w okresie 10 lat to, w założeniach do projektu ustawy, ok. 7 mld zł rocznie. Ale pamiętajmy, że w dłuższej perspektywie trzeba będzie wypłacać wyższe emerytury za obecnie wpłacane wyższe składki. Więc w przyszłości sytuacja FUS się pogorszy i nastąpi klasyczne międzyokresowe przesunięcie dochodów w finansach publicznych: dziś mamy większe dochody, w przyszłości większe wydatki. Oprócz tego jak zwykle przy reformach strukturalnych, wystąpią różne niezamierzone efekty, jak wzrost arbitrażu na rynku pracy, czyli zwiększenie różnic w oskładkowaniu różnych form aktywności zawodowej.

Jakie mogą być skutki tej zmiany na rynku pracy?

Arbitraż mamy już dziś. Przy niskich dochodach korzystniejszą formą od etatu są umowy cywilno-prawne, natomiast przy wysokich arbitraż występuje na korzyść działalności gospodarczej, zwłaszcza tej opodatkowanej liniowo. Dziś dla osób o najwyższych dochodach krańcowy klin podatkowy, czyli obciążenie daninami dochodu, jest dwukrotnie wyższy dla umów o pracę niż dla działalności gospodarczej. Dla umów o pracę wynosi on krańcowo, dla najlepiej zarabiających 39 proc. w porównaniu z 19-proc. obciążeniem dla liniowców. Po tej zmianie klin podatkowy dla osób na etatach wzrośnie krańcowo do 63 proc.

Dziś mamy 350 tys. osób wchodzących w 30-krotność, a podatkiem liniowym rozlicza się 400 tys. prowadzących działalność gospodarczą. Jeśli nastąpi likwidacja 30-krotności, ile osób z tej pierwszej grupy ucieknie do drugiej?

Lepszym pytaniem jest, kto nie może uciec. Pierwsza grupa to budżetówka. Oceniam, że z 5,5 mld zł założonych wpływów netto do budżetu, jakie ma dać zniesienie limitu, zatrudnieni w budżetówce dadzą około jednej dziesiątej.

Typowy przykład to posłowie?

Także członkowie rządu, dyrektorzy w resortach czy agencjach państwowych. Zakładam, że z tej pierwszej grupy osób na umowach o pracę o zarobkach do 25 tys. zł miesięcznie, do której w całości wchodzą osoby zatrudnione w szeroko pojętym sektorze publicznym, a także kadra menedżerska średniego szczebla w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, zaledwie 20 proc. przeskoczy na inne formy zatrudnienia. Reszta zostanie na etatach głównie dlatego, że nie mają takiej swobody w kształtowaniu kontraktów, jak jest to możliwe w sektorze prywatnym, a poza tym dotknie ich mniejsza podwyżka danin, którą pracodawcy będą mogli wyrównać.

Inaczej sytuacja może wyglądać w grupie zarabiających powyżej 25 tys. zł miesięcznie. To mniej niż 15 proc. osób w grupie tych, których wynagrodzenia przekraczają 30-krotność, ale w przypadku zniesienia tego limitu – to od nich miałaby pochodzić połowa oczekiwanych korzyści dla finansów publicznych. W tej grupie spodziewałbym się znacznie większego exodusu, spowodowanego wzrostem arbitrażu. Po pierwsze dlatego, że ci ludzie pracują prawie wyłącznie w sektorze prywatnym, a więc mają większą elastyczność w kształtowaniu umów. Po drugie u najlepiej zarabiających na umowach o pracę klin podatkowy będzie nawet trzykrotnie wyższy niż w przypadku jednoosobowej działalności gospodarczej rozliczającej się liniowo. To często wyższa kadra menedżerska, która będzie bardziej zdeterminowana, by szukać alternatywnych form zatrudnienia. Zresztą ścieżki zostały już przetarte i wiele osób tak robi. Tegoroczny noblista Richard Thaler dowodzi, że wystarczy zaledwie szturchnięcie, by ludzie podejmowali jakąś decyzję. Taki lekki impuls już spowodował, że wiele osób zastanawia się nad optymalizacją podatkowo-składkową.

Jakie mogą być skutki finansowe zniesienia limitu? Rząd liczy na 5 mld zł korzyści dla budżetu.

Netto dla finansów publicznych ma to być ok. 5,5 mld zł rocznie w okresie najbliższych 10 lat. Jeśli jednak scenariusz odpływu z etatów się spełni, to do budżetu wpłynie sporo mniej, może tylko połowa tej sumy. Ale efekt ten niekoniecznie musi wystąpić od razu w pierwszym roku, przechodzenie na korzystniejsze kontrakty zapewne będzie rozłożone w czasie i specyficzne dla różnych sektorów gospodarki.

Nie można tego uniknąć?

Od dawna rynek pracy choruje na zjawisko arbitrażu. Próby uszczelnienia są stale podejmowane, ale niewystarczające. Bez ujednolicenia albo przynajmniej zmniejszenia rozpiętości obciążeń państwo daje przyzwolenie dla optymalizacji. Kiedy kierowałem pracami nad jednolitą daniną, kluczowym zadaniem było tropienie arbitrażu wraz z próbą jego zmniejszenia. To nie tylko odpowiadało oczekiwaniu „sprawiedliwszych” podatków, ale również poprzez ujednolicenie obciążeń dawało realną szansę na obniżkę podatków dla 85 proc. podatników. Ważna w tym wszystkim jest druga strona medalu, jeśli chodzi o świadczenia, a mianowicie jakie minimalne składki powinien płacić każdy obywatel, w tym ten, który optymalizuje. Uważam, że wysokość minimalnej składki dla wszystkich powinna być wyliczona na poziomie dającym minimalną emeryturę przy spełnieniu minimalnego warunku stażowego, czyli obecnie 20 lat dla kobiet, który uprawnia do otrzymania tego świadczenia. A już dziś, jak wynika z moich wyliczeń, by uzbierać na minimalną emeryturę ze składki płaconej od działalności gospodarczej, kobieta przedsiębiorca powinna składkować dłużej niż 20 lat. Z parametrów obecnego systemu wynika zatem kolejna przesłanka do optymalizacji, tym razem dla składkowania do granicy 20-letniego stażu.

Czyli najlepiej przyłożyć się do likwidacji 30-krotności w sposób kompleksowy: nie znosić limitu, a wprowadzić kolejny próg podatkowy i podnieść obciążenia składką dla najlepiej zarabiających w tych formach, które są dziś najniżej oskładkowane?

Tak. Arbitraż powoduje negatywne skutki fiskalne, zarówno w okresie aktywności zawodowej, jak i na emeryturze. Dziś grozi nam powiększenie się grupy dobrze sytuowanych osób, które skorzystają z niżej oskładkowanych form zatrudnienia i mniej wpłacą do systemu, za to kiedyś do ich emerytur minimalnych dopłaci państwo z naszych podatków. Oczywiście skala tych dopłat zależy w największym stopniu od najniższej emerytury w przyszłości, której wysokość ustalana jest w wyniku politycznych uzgodnień. A presja niskich emerytur wpłynie na podnoszenie tej gwarancji systemowej, przeznaczonej przecież dla najuboższych. Dziś, podnosząc składki, wykonujemy szturchnięcie tych ludzi w stronę optymalizacji, co paradoksalnie może mieć odwrotne skutki do zamierzonych. Dzieje się tak właśnie dlatego, że nie doprowadzamy do jednoczesnego ujednolicenia obciążeń i restrukturyzacji klina podatkowego. W jednolitej daninie, zamiast znoszenia limitu, pojawiał się kolejny niższy niż obecny próg podatkowy w miejscu 30-krotności, ale też następowała znaczna redukcja wszystkich stawek krańcowych PIT i wprowadzenie kwoty wolnej dla wszystkich, bez progów dochodowych. W ten sposób pobór był równy w systemie, a umowna nadwyżka ponad ten próg była podatkiem.

Jakie będą skutki?

Wypychając dobrze zarabiające osoby na formy aktywności zawodowej oskładkowane niżej, powiększymy w przyszłości liczbę osób z najniższymi emeryturami i zwiększymy presję polityczną na podnoszenie najniższych emerytur. Paradoksalnie w grupie zwolenników podnoszenia najniższych świadczeń znajdą się osoby o zupełnie różnych statusach majątkowych. Jak pokazuje ekonomia polityczna reform, w takim przypadku wskutek pomieszania interesów różnych grup dochodowo-majątkowych trudniej prowadzić dobrze adresowaną politykę społeczną. Wtedy nie bada się przyczyn czy konsekwencji stanu rzeczy, tylko żąda jego korekty w możliwie najprostszy sposób. I tak w tym przypadku możemy mówić o wprowadzaniu emerytury obywatelskiej. Wskutek efektu arbitrażu, który umożliwia płacenie niższych składek, hodujemy grupę interesu: tych, którzy dziś optymalizują, a w przyszłości będą wyborcami emerytury obywatelskiej. Naturalnie – co może być chichotem historii – będą oni zainteresowani rozmontowaniem obecnego systemu i powrotem do przeszłości, czyli urawniłowki, pod sztandarami pomocy dla najuboższych.

A odbyłoby się to kosztem tych osób, które płacą dziś ponadprzeciętne składki emerytalne.

Tak. Drugim elementem do rozważań obok arbitrażu powinna być dyskusja o redystrybucji. Czyli kto za to zapłaci. Możliwe są dwa scenariusze. Pierwszy, mniej prawdopodobny i mniej szkodliwy, jest taki, że mimo zniesienia limitu większość osób, których ta zmiana dotyczy, zostanie na etatach, czego efektem w przyszłości będzie znaczące rozwarstwienie emerytur. Drugi, bardziej prawdopodobny, jest taki, że spora liczba osób skorzysta z arbitrażu i ucieknie z etatów na inne kontrakty. To byłby gorszy wariant, bo pogłębi i tak duży dualizm na rynku pracy, zwiększy koszty pośrednie związane z tropieniem kontraktów pozornych, no i wzrośnie redystrybucja wskutek dopłat do najniższych świadczeń. I będzie to również redystrybucja od osób o średnich dochodach do tych, co „mogą i skorzystają” na ucieczce na pozorne kontrakty.