Organy państwa muszą być aktywne na rynku usług finansowych, by nie dochodziło do naruszeń zbiorowych interesów klientów. Rzecz w tym, by pomagały biznesowi w prewencji oraz zwalczaniu nieuczciwych przedsiębiorców, a nie czyhały na potknięcia tych, którzy działają uczciwie – zgodzili się uczestnicy debaty zorganizowanej przez DGP.
Ostatnie miesiące to czas zintensyfikowanych działań Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nie ma tygodnia, by nie poinformował on o kolejnej wydanej decyzji stwierdzającej naruszenie praw konsumenckich przez duży podmiot, najczęściej z sektora finansowego. Dlatego coraz ważniejsze staje się pytanie: jaka powinna być rola organów umocowanych przez państwo do działania w interesie obywateli? Czy mają się one skupiać na karaniu prowadzących działalność gospodarczą, czy też dwoić się i troić, by do naruszeń w ogóle nie dochodziło?
Jak życzliwa teściowa
Dorota Karczewska, wiceprezes UOKiK, uznała, że do relacji między konsumentami a przedsiębiorcami pasuje porównanie do małżeństwa. Mamy męża i żonę. Gdy się w małżeństwie układa – wszystko jest w porządku. Kłopot zaczyna się wówczas, gdy małżonkowie zaczynają się różnić. I oczywiście nie chodzi o to, by państwo jako osoba trzecia interweniowało przy każdej najdrobniejszej sprzeczce. Ale musi się włączyć – niczym życzliwa teściowa – gdy słabsza ze stron zaczyna być tłamszona.
– Ale musimy pamiętać o tym, że w którymś momencie, w razie konfliktu, teściowa zaczyna być matką. W tym przypadku matką konsumenta, bo instytucje państwowe zawsze staną w obronie konsumenta – zauważyła Monika Zakrzewska, prezes Fundacji Rozwoju Rynku Finansowego. Jej zdaniem konsument na rynku usług finansowych to raczej piękna panna, o rękę której zabiegają kawalerowie, czyli przedsiębiorcy. – Rzecz w tym, by ta rywalizacja była uczciwa i oparta na zasadach, które w nikogo nie uderzają, a sama panna była nie tylko ładna, ale też roztropna – spostrzegła Zakrzewska.
Uczestnicy debaty podkreślali, że jakkolwiek po stronie czy to UOKiK, czy Komisji Nadzoru Finansowego, występuje atrybut w postaci władztwa administracyjnego, tak znacznie lepiej dla wszystkich, gdy działania mają charakter partnerski. – Tak było chociażby w ostatnich miesiącach w odniesieniu do ubezpieczeń z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym. Rozmowy były trudne, ale udało się wypracować porozumienie – wskazał Andrzej Maciążek, wiceprezes Polskiej Izby Ubezpieczeń. Dodał, że rola UOKiK w tym przypadku była kluczowa. Sama PIU nie ma bowiem instrumentów mogących zobowiązać wszystkich przedsiębiorców, którzy ostatecznie zdecydowali się na udział w programie obniżenia opłat dla konsumentów w podpisanych już umowach. – Nie ma co ukrywać, spektrum możliwości, w które został wyposażony przez ustawodawcę urząd, i stanowczy głos kierownictwa urzędu zadziałały mobilizująco na przedsiębiorców. Oczywiście PIU zawsze poświęcała wiele uwagi kwestiom związanym z UFK, natomiast rola UOKiK w tym przypadku była nie do przecenienia – zaznaczył prezes.
Czy jest więc tak, że organy państwowe chroniące konsumentów mogą wręcz wzmacniać przekaz organizacji branżowych, które nie są w stanie same przekonać zrzeszonych u siebie przedsiębiorców do mocniejszego respektowania praw konsumentów?
– Zapewne jest to jedna z pozytywnych ról m.in. UOKiK. Ale organizacje branżowe powinny mieć wpływ na swoich członków, to naszym zadaniem jest przekonywać ich, że warto postępować uczciwie. Z drugiej strony reprezentujemy przedsiębiorców przed organami i instytucjami państwowymi, więc musimy legitymować się przestrzeganiem właściwych zasad – stwierdziła Monika Zakrzewska.
Potrzeba samoregulacji
W ostatnich kilkunastu miesiącach renesans przeżywają tzw. samoregulacje, czyli porozumienia zawierane pomiędzy przedsiębiorcami, którzy przyjmują określone zasady zachowania. Chodzi o to, by wszyscy, którym zależy na rzetelnym świadczeniu usług i poszanowaniu praw, zarówno konkurencji, jak i konsumentów, mogli przestrzegać wspólnie ustalonych zasad. I by ktoś – sprawujący pieczę nad przyjętymi rozwiązaniami – mógł to egzekwować. – Ale musimy pamiętać o tym, że samoregulacja wcale nie robi się sama – podkreślił Jerzy Bańka, wiceprezes Związku Banków Polskich. Aby była ona skuteczna musi być respektowana nie tylko przez przedsiębiorców, lecz także uznawana za coś potrzebnego przez organy państwa i być szanowana przez konsumentów. – A z tym bywa różnie, bo niestety wielu z nas przyzwyczaja konsumentów do tego, że nie muszą czytać umów, że mogą powiedzieć, iż coś było dla nich zbyt skomplikowane – zaznaczył prezes Bańka.
Dorota Karczewska nie ukrywała, że do współzarządzanego przez nią urzędu co pewien czas przychodzą przedstawiciele branż z prośbą o ocenę przygotowanej samoregulacji. Dla urzędników jest to trudna sytuacja. – Należy sobie zadać pytanie, czy lepsza przeciętna samoregulacja, czy lepiej jak nie ma żadnej. Zdania co do tego mogą być podzielone – stwierdziła wiceprezes UOKiK. Nie ukrywała przy tym, że potrafi powiedzieć przybyłym do niej osobom, że przygotowane przez nich rozwiązanie jest co najwyżej dostateczne. I aby cieszyło się estymą urzędu, musi zostać dopracowane.
– Ale tu pojawia się problem, bo wielu przedsiębiorców oczekuje wówczas, że UOKiK powie im, jak mają postępować. A my przecież nie możemy narzucać uczestnikom rynku rozwiązań, które nazywane potem będą mianem samoregulacji – wskazuje Karczewska.
Radca prawny Jacek Wiśniewski z kancelarii Squire Patton Boggs przyznał, że wielu przedsiębiorców jako problem w prowadzeniu swojej działalności zgodnie przepisami postrzega to, iż urzędnicy często nie chcą zawczasu poinformować o tym, jak należy postępować, aby nie narazić się w przyszłości na zarzuty ze strony organu. – Przedsiębiorcy słyszą w urzędzie, że nie jest on ich radcą prawnym. Rzecz w tym, że wiele kwestii budzi wątpliwości, wiele przepisów, również z zakresu regulacji finansowych, posługuje się tzw. normami generalnymi, których zastosowanie w praktyce wymaga doprecyzowania i często trudno wskazać jednoznaczną receptę na to, jak należy postępować – zaznaczył mecenas Wiśniewski. Jego zdaniem kluczowe dla zmiany tej sytuacji będzie oparcie relacji przedsiębiorców i urzędów na współpracy w wyjaśnianiu wątpliwych przepisów.
Uczestnicy debaty zgodnie przyznali, że najczęściej wcale nie ma mowy o złośliwości urzędników. Coraz częściej bowiem oni sami zmagają się z koniecznością interpretowania przepisów, ponieważ jakość legislacji pozostawia wiele do życzenia i przyjmowanych jest bardzo wiele ustaw i rozporządzeń.
W sektorze finansowym coraz większą rolę odgrywają przepisy unijne, które często są niezrozumiałe nie tylko dla konsumentów, ale także dla instytucji finansowych. To kolejny powód, by przedsiębiorcy dążyli do tworzenia nowych samoregulacji i dopracowania już istniejących. Jak bowiem przypomniała Monika Zakrzewska, tylko poprzez tworzenie przejrzystych zasad przedstawiciele biznesu mogą zaznaczyć swą uczciwość w relacjach z konsumentami. Przykładem jest rynek instytucji pożyczkowych. Zmagał się on przez wiele lat z renomą sektora wręcz bandyckiego. Dzięki współpracy w najważniejszych kwestiach przez największe podmioty na rynku udało się odczarować ten obraz.
– Ale dalej jest pole do działania, bo wciąż znajdują się w tym sektorze przedsiębiorcy nadużywający zaufania konsumentów. A uczciwe firmy, wypracowując określone standardy, mogą jasno pokazać, że nie godzą się na niewłaściwe praktyki – zaznaczyła prezes Zakrzewska. Co zresztą może ułatwić działanie UOKiK. Praktyka urzędnicza i orzecznictwo sądowe poszły bowiem w tym kierunku, że jeśli większość przedsiębiorców w danym sektorze przestrzega wspólnych reguł gry, to działania poza nie wykraczające przez uczestników rynku, którzy zasad nie przestrzegają, mogą zostać uznane za niezgodne z prawem.
Normy (nie) dla wszystkich
Samoregulacje mają jednak jeden istotny mankament. Nie są obowiązkowe. Przykład stołu bez kantów – czyli porozumienia zawartego w branży telekomunikacyjnej, które po kilku latach w zasadzie przestało istnieć – pokazał, że nie wystarczy dobra chęć kilku przedsiębiorców z danego sektora, by stworzyć coś trwałego. Wystarczy bowiem, że kilka innych dużych firm nie będzie zainteresowanych uczestnictwem we wspólnym przedsięwzięciu. Wówczas ci biorący w nim udział, narzucający sobie bardziej restrykcyjne zasady niż tylko te wymagane prawem, po pewnym czasie zaczną czuć się niekomfortowo. I w efekcie sami zrezygnują z gorsetu, który na siebie nałożyli.
– Mankamentem wielu samoregulacji jest to, że po ich stworzeniu twórcom wydaje się, że już wszystko gotowe, że się udało. A tak nie jest. Nad opracowanym rozwiązaniem, które zostało już przyjęte, trzeba ciągle pracować – wyjaśniał Konrad Drozdowski, dyrektor generalny Związku Stowarzyszeń Rada Reklamy. Samoregulacja dotycząca reklamy obowiązuje już od kilkunastu lat. Na dodatek do zaleceń Komisji Etyki Reklamy stosują się nie tylko przedsiębiorcy, którzy się do tego zobowiązali, lecz także będący poza samoregulacją. – Widzą, że nikt nie chce nikogo ograniczać dla zasady, lecz działamy we wspólnym interesie – stwierdził Drozdowski.
Na to zwracała też uwagę wiceprezes Dorota Karczewska. Jej zdaniem wielkim atutem branżowych samoregulacji może być to, że są one w stanie wyprzedzać tworzone prawo. – Proces legislacyjny często trwa latami. Wiadomo, że zmieni się rzeczywistość prowadzenia biznesu. Samoregulacje branżowe, których przyjęcie może być szybsze, to doskonałe rozwiązanie, by wypracować wspólne zasady zachowania. A jeśli będą one w porządku, to już po wejściu w życie nowych przepisów urzędnicy często po prostu uznają przyjętą przez przedsiębiorców praktykę za wzorzec postępowania – wyjaśniła Karczewska.
– Słusznie podkreślamy, że samoregulacje muszą ewoluować. Tak jak np. kodeks dobrych praktyk dotyczący reklamy usług finansowych, który został wypracowany przez branżę i zatwierdzony przez UOKiK. Teraz musimy iść dalej w związku z nowymi zapisami dotyczącymi reklamy, które będą wprowadzone tzw. ustawą hipoteczną – wskazywała Monika Zakrzewska. Chodzi o to, w jaki sposób powinny być przedstawiane reklamy kredytów, przede wszystkim konsumenckich. Projektowany przepis był zdaniem przedsiębiorców nieprecyzyjny. UOKiK twierdził inaczej. – Stanęło na tym, że branża zgodziła się pozostać przy pierwotnej propozycji, co umożliwiło dalsze sprawne procedowanie projektu. Z naszej strony zaś zadeklarowaliśmy, że postaramy się przygotować klarowną interpretację przepisów, które wzbudzają wątpliwości wśród przedsiębiorców – zaznaczyła prezes Karczewska.
Duże wyzwanie czeka sektor finansowy już niebawem. Od 1 stycznia 2018 r. obowiązywać będzie nowa dyrektywa unijna PSD II dotycząca usług płatniczych. – Stanowi ona odpowiedź na postęp technologiczny i zmieniające się realia rynkowe branży. W największym uproszczeniu nowe przepisy umożliwią rozwój fin-techom, innowacyjnym podmiotom wykorzystującym technologię do świadczenia usług finansowych, często niewielkim przedsiębiorcom – czy start-upom – którzy będą chcieli rzucić rękawice tym największym na rynku, m.in. bankom – wyjaśnił mec. Jacek Wiśniewski.
Wychodzi więc na to, że UOKiK nie dość, że stanie przed wyzwaniem kontrolowania działalności kilkuset, a może nawet kilku tysięcy nowych podmiotów, to na dodatek będzie musiał bacznie zwracać uwagę na zachowania tych już istniejących, którzy poczują się zagrożeni. – Tak, to na pewno wyzwanie. Ale damy radę. Tak by z jednej strony nie stała się krzywda konsumentom, a z drugiej – o czym często się zapomina – by ochronić uczciwych przedsiębiorców przed tymi nieuczciwymi – skonkludowała prezes Karczewska.
