Sprawa zawieszenia pierwszego progu ostrożnościowego przedstawiana jest w sposób dalece niepełny. Rząd słusznie mówi, że społeczne koszty załatania w ciągu kilku miesięcy szesnastomiliardowej dziury budżetowej są większe niż korzyści z niezwiększania przez państwo deficytu. Co nam po 16 miliardach prywatnych oszczędności, jeżeli ceną za to będzie recesja, która przecież zniechęca przedsiębiorców do inwestycji? Zgadzamy się, że deficyty budżetowe są złe – mówi rząd – ale w obecnej sytuacji większym złem byłaby gwałtowna podwyżka podatków lub chaotyczne cięcie wydatków, które trzeba by przecież przeprowadzić w ciągu kilku miesięcy. Czy takie postawienie sprawy zamyka dyskusję o słuszności zawieszenia progu ostrożnościowego?
Istota szantażu
Moim zdaniem nie. Jest to bowiem decyzja z gatunku takich, której skutki są bardzo rozciągnięte w czasie – rozstrzygnięcie tej sprawy będzie rzutowało na polską politykę fiskalną przez najbliższe kilkanaście lub nawet kilkadziesiąt lat. Posłużę się następującą analogią.
Gdy terroryści proponują uwolnienie zakładników dla okupu, to rozważając ich „ofertę” nie dokonujemy porównania: życie ludzi vs. pieniądze. Nasza decyzja ma charakter precedensu – zgoda na wypłacenie okupu oznacza zachętę dla kolejnych grup porywaczy. Jednocześnie, gdyby terroryści z góry wiedzieli, że okup nie zostanie zapłacony, nie decydowaliby się na szantaż. Nim jednak precedens nienegocjowania z terrorystami zostanie odpowiednio wyraźnie ustalony, niektóre grupy przestępców będą próbowały wymusić na władzach negocjacje i okup. Ceną za uniknięcie dalszych porwań może być niestety śmierć niektórych zakładników. Dlatego tak trudno jest ją zapłacić, mimo że panuje zgoda, co do tego, iż strategia nienegocjowania z terrorystami jest ogólnie słuszna.
Dlaczego deficyty są złe?
Ekonomiści na ogół zgadzają się, że wysoki dług publiczny nie jest rzeczą dobrą. Po pierwsze pożyczanie przez rząd pieniędzy jest – jakby na to nie patrzeć – konsumowaniem prywatnych oszczędności. Mniej oszczędności, to mniej środków na inwestycje. Można sobie do pewnego stopnia z tym poradzić importując kapitał, ale inwestorzy zagraniczni mniej znają krajowy rynek i żądają wyższych stóp zwrotu i dlatego w pewne inwestycje nigdy nie wejdą. Substytucja krajowych oszczędności zagranicznymi nigdy nie jest pełna, a w przypadku dużego obszaru gospodarczego (jak na przykład USA czy strefy euro) po prostu niemożliwa. Z tego powodu, w trosce o rozwój gospodarczy europejskiej unii walutowej, w traktacie z Maastricht zapisano, przez niewiele państw dziś niestety respektowany, limit długu do PKB na poziomie 60 proc.
Po drugie deficyty budżetowe utrwalają sytuację, w której państwo kontroluje coraz większą część gospodarki. Najpierw wydatki rządowe rosną finansowane deficytem (bez podwyżek podatków), a potem rząd zmuszony jest zwiększać obciążenia fiskalne bez wyraźnego związku z tamtymi wydatkami. A raz uruchomione wydatki politycznie trudno jest ograniczać. Po trzecie, co obecnie jest chyba najbardziej oczywiste, nadmierny dług publiczny prowadzi do kryzysu zadłużenia i w efekcie nawet do bankructw państw.
Jak miały działać progi?
Progi zadłużenia zostały zapisane w konstytucji i w ustawach właśnie po to, by owym negatywnym konsekwencjom zapobiegać. Najważniejszy jest próg zapisany w konstytucji. Zabrania on wprost, by dług w relacji do PKB przekroczył 60 proc. Kolejne dwa progi zapisane są w ustawie o finansach publicznych. Pierwszy z nich mówi, że po przekroczeniu 50 proc. długu do PKB, kolejny deficyt budżetowy nie może być wyższy od poprzedniego. Drugi zabrania uchwalania budżetów z deficytem po przekroczeniu przez zadłużenie publiczne poziomu 55 proc. PKB. Wyraźnie widać, że im wyższy próg, tym bardziej restrykcyjne sankcje, które się z nim wiążą. Po przekroczeniu 50 proc. długu do PKB wciąż można uchwalić budżet z deficytem, tyle że niezbyt dużym. Kolejny próg w ogóle zabrania zwiększania zadłużenia. Zbliżanie się do 60 proc. długu do PKB oznacza w skrajnym wypadku nawet konieczność utrzymywania nadwyżki budżetowej w okresach recesji tak, by nie doszło do wzrostu wskaźnika długu do PKB.
Zapisanie dwóch wcześniejszych progów w ustawie o finansach publicznych miało na celu zmniejszenie potencjału szantażu w okolicach progu konstytucyjnego. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, w której trzeba by zejść z deficytem na poziomie powiedzmy 5 proc. PKB do nadwyżki na poziomie 2 proc. PKB (taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby zbliżyć się do konstytucyjnego progu z 5 proc. deficytem tuż przed 2 proc. spadkiem PKB). Konieczne cięcia budżetowe byłyby w takiej sytuacji prawdopodobnie znacznie większe niż czysto księgowe 7 proc. PKB, gdyż ich rozmiar na pewno pogłębiłby recesję. Oznaczałoby to konieczność znalezienia oszczędności na kwotę przekraczającą, wedle dzisiejszych realiów, 110 mld złotych. W takich warunkach oczywiście zapewne po prostu zmieniono by konstytucję.
Pozostałe progi mają więc istotną pomocniczą rolę wobec tego ostatecznego konstytucyjnego. Wymuszają dokonywanie oszczędności szybciej, by wybór-szantaż nie był aż tak dolegliwy. Nie znaczy to jednak, że jest łatwy i że politycy od początku przyjmują do wiadomości istnienie i działanie progów. Doskonale ilustruje to historia ostatnich kilku lat. Dług według metodologii krajowej znalazł się blisko pierwszego progu ostrożnościowego pod koniec 2009 roku. Wtedy można było zacząć zdecydowanie obniżać deficyt - kolejny rok nie zapowiadał się przecież tak źle. Względnie dobry był też rok 2011. Polski rząd wolał jednak czekać i za zacieśnianie polityki fiskalnej wziął się dopiero w zeszłym roku akurat tuż przed nawrotem recesji w Europie. Gdyby władza była pewna nienaruszalności pierwszego progu ostrożnościowego, zabrano by się za reformowanie finansów publicznych co najmniej trzy lata temu i dziś sytuacja wcale nie byłaby trudna.
Nadal jednak aż tak trudna nie jest. Wciąż mamy przecież wzrost gospodarczy, a Europa powoli wychodzi już z recesji. Spokojnie mógłbym wyobrazić sobie gorszy czas na walkę o fiskalne pryncypia. Nawet jeśli pojawiłby się kwartał lub dwa recesji, nie uważam tego za cenę zbyt wysoką dla ustalenia istotnego precedensu, który na wiele lat zamknąłby drogę do kryzysu zadłużenia w Polsce. Tymczasem poradzenie sobie w kilka tygodni z pierwszym progiem ostrożnościowym przez obecny rząd, odbiera jemu i jego następcą dużą część motywacji, by problemy finansów publicznych rozwiązywać odpowiednio wcześnie. Zawsze przecież można kolejny próg także zawiesić. Obawiam się też, że konstytucyjny próg nie stanowi o wiele silniejszego zabezpieczenia, gdyż większe trudności w jego zawieszeniu, równoważone są przez jeszcze dotkliwsze krótkookresowe problemy, gdyby uporczywie się go trzymać.