Firmy ochrony zasłaniając się niedostępnością stosownych polis na rynku, zwróciły się do Ministerstwa Finansów o zmianę warunków i obniżenie wymagań dotyczących między innymi wysokości sum gwarancyjnych w polisach. W toku prac Ministerstwa nad nowelizacją obowiązującego Rozporządzenia okazało się jednak, iż jest dostawca, który posiada stosowną polisę – firma Securitas.

Aby precyzyjnie wyjaśnić całą sytuację postanowiliśmy opisać wszystkie fakty chronologicznie.

Regulacje prawne i proces legislacyjny

W dniu 2 grudnia 2002 roku, Rozporządzenie (WE) nr 2320/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne zasady bezpieczeństwa w dziedzinie lotnictwa cywilnego, zobligowało państwa członkowskie UE do przyjęcia trzech fundamentalnych dokumentów: krajowego programu bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, krajowego programu kontroli jakości i krajowego programu szkolenia. W Polsce, na mocy zmian w Prawie Lotniczym, nastąpiło przekazanie zadań związanych z kontrolą bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym zarządzającemu lotniskiem. Na mocy wprowadzonych przepisów oraz zmian w Ustawie o Ochronie Osób i Mienia, Zarządzający Lotniskiem może powierzyć zadania służb ochrony lotniska przedsiębiorcy posiadającemu Koncesję Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na prowadzenie działalności w zakresie ochrony osób i mienia.

W 2011 roku po wejściu w życie stosownych przepisów ruszyły prace mające na celu doprecyzowanie zasad realizacji usług ochrony w lotnictwie cywilnym przez prywatne podmioty gospodarcze. W 2012 roku, po kilkumiesięcznych konsultacjach, w które zaangażowane były zainteresowane Ministerstwa (Spraw Wewnętrznych, Transportu i Finansów), Porty Lotnicze, firmy ochrony, firmy ubezpieczeniowe, weszły w życie Rozporządzenia szczegółowo regulujące ww. zasady.

Jednym z Rozporządzeń, o którym w ostatnim czasie stało się głośno - jest Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 października 2012 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy ubiegającego się o zawarcie umowy na prowadzenie działalności w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego w portach lotniczych.

Rozporządzenie to reguluje między innymi zakres i sposób wyliczania sum gwarancyjnych polis ubezpieczeniowych firm ochrony starających się o ochronę lotnisk. Przyjęta w Rozporządzeniu metodologia wyliczania wysokości tych sum jest zbliżona do ogólnie przyjętych na świecie zasad i opiera się na stosunkowo prostej formule uwzględniającej ilość pasażerów odwiedzających dane lotnisko w roku oraz przyjętą kwotę bazową na każdy tysiąc obsłużonych pasażerów wyrażoną w SDR. Wysokość uzyskanych w ten sposób sum gwarancyjnych ma bezpośrednie uzasadnienie w ocenie ryzyka, potencjalnych kosztach odszkodowań i strat, jakie mogą mieć miejsce w przypadku nieprawidłowego wykonania zadań przez podmioty realizujące usługi ochrony.

Mimo iż prace nad Rozporządzeniem Ministra Finansów trwały w sumie ponad 8 miesięcy, to jego ostateczny kształt znany był już na 2 miesiące przed podpisaniem Rozporządzenia przez Ministra Jacka Rostowskiego. Tak więc faktyczny czas na dostosowanie się firm ochrony był sporo dłuższy.

Lotnisko

Lotnisko

źródło: ShutterStock

Przetargi

W wyniku przetargów na ochronę lotnisk, w tym dwóch największych w Warszawie i Katowicach-Pyrzowicach, w ostatnim czasie wyłoniono dostawców usług ochrony, którzy zgodnie z zasadami przetargów publicznych, wynikającymi z Ustawy Prawo Zamówień Publicznych, złożyli najniższe oferty cenowe. Niestety jak się okazało nie spełniają oni jednego z podstawowych warunków formalnych tj. nie posiadają polis OC wymaganych przywołanym wcześniej Rozporządzeniem Ministra Finansów. Faktem jest, iż Specyfikacje Istotnych Warunków Zamówienia określały jasno, iż zwycięzcy przetargów będą zobowiązani do okazania stosownych polis dopiero w momencie zawierania Umowy, tak bowiem reguluje tę sprawę Rozporządzenie Ministra Finansów. Na etapie przetargu koniecznym było tylko zadeklarowanie posiadania stosownych polis. Naturalną konsekwencją złożenia takiej deklaracji powinno być uwzględnienie kosztu ubezpieczenia w cenie ofertowej. Mając na uwadze fakt, iż zarówno branża lotnicza jak i usługi ochrony osób i mienia są branżami wysokiego ryzyka, połączenie tych dwóch elementów w jednej polisie ubezpieczeniowej, powoduje, iż jej koszt musi być wysoki. Koszt polisy w znacznym stopniu determinuje więc całą cenę ofertową. Wydaje się, że ten element został niedoszacowany przez zwycięzców przetargów w Warszawie i Katowicach.

Tym samym Zarządzający Portami Lotniczymi zostali niejako postawieni przed faktem dokonanym. Firmy, które na etapie ofertowania zadeklarowały, iż przedstawią wymagane polisy, w momencie wyłonienia ich jako zwycięzców jednoznacznie stwierdziły, iż nie mają możliwości zakupu takich polis na rynku. W efekcie zasugerowały konieczność wprowadzenia zmian w obowiązującym Rozporządzeniu, tak aby umożliwić im nabycie innych, mniej wymagających polis ubezpieczeniowych.

Prace nad nowelizacją Rozporządzenia

W odpowiedzi na apele, Ministerstwo Finansów rozpoczęło w trybie pilnym prace nad nowelizacją Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 października 2012 roku.

Przygotowywana nowelizacja Rozporządzenia ma jednak dużo szerszy kontekst, niż wyłącznie prace nad jego treścią. Przygotowywany projekt nowelizacji Rozporządzenia pojawia się w chwili trwania przetargów publicznych na usługi ochrony w portach lotniczych, a niektóre z nich są właśnie w trakcie finalnych rozstrzygnięć. Przykładem mogą być tutaj wcześniej wspomniane Międzynarodowe Porty Lotnicze w Warszawie i Katowicach.

Wprowadzenie w życie zmian w regulacjach prawnych w czasie trwania przetargów powoduje de facto zmianę warunków świadczenia usług już po złożeniu ofert. Prowadzi to wprost do uprzywilejowania niektórych firm ochrony wbrew podstawowej zasadzie przetargów publicznych, jaką jest równe traktowanie podmiotów konkurujących w przetargu publicznym. Tym samym Rozporządzenie, jeśli wejdzie w życie, zmieni w istotny sposób przetargi rozstrzygane w oparciu o postanowienia Ustawy o Zamówieniach Publicznych, a więc aktu prawnego wyższej rangi. Ponadto ewentualne obniżenie limitów ubezpieczeniowych obliczonych pierwotnie w oparciu o obowiązujące Rozporządzenie spowodowałoby, iż zwycięzcy przetargów, którzy nie uwzględnili kosztów zakupu wymaganego Rozporządzeniem wielomilionowego ubezpieczenia i tym samym przedstawili zaniżone oferty cenowe, po wprowadzeniu zmian w prawie, mogliby sprostać nowym warunkom.

Jest to jednak tylko jeden z aspektów całej sprawy. Rozpoczęte prace legislacyjne mogą spowodować, iż wymogi ubezpieczeniowe zostaną zmieniane zarówno w obszarze zakresu ubezpieczenia jak i wymaganej minimalnej sumy gwarancyjnej. Przykładowo, suma gwarancyjna wymagana przez Rozporządzenie dla usług w Międzynarodowym Porcie Lotniczym Katowice – Pyrzowice wynosi ponad 60 milionów PLN, podczas gdy po wejściu nowych regulacji możliwe byłoby wymaganie polisy na kwotę około 500 tysięcy PLN. Co za tym idzie minimalna suma gwarancyjna w odniesieniu do wymogów przetargowych dla Międzynarodowego Portu Lotniczego Katowice – Pyrzowice zostałaby de facto obniżona ponad 120-krotnie.

Warto w tym miejscu wspomnieć, iż ubezpieczenie o którym mowa, w skrajnych przypadkach musi pokryć ewentualne koszty uszkodzeń samolotu, portu lotniczego, a przede wszystkim obejmować ewentualne odszkodowania na rzecz ofiar katastrof lotniczych. Mając na uwadze fakt, iż jedna opona do Boeinga 787 to koszt około 2000 USD, nie mówiąc już o całym samolocie. Powszechnie znane są również wartości pojedynczych odszkodowań w kwocie 250 000 PLN, wypłacanych w ostatnim czasie w przypadku katastrof lotniczych. Łatwo jest więc oszacować, iż prawdopodobne odszkodowania mogą sięgać kilkunastu, bądź nawet kilkudziesięciu milionów. Oczywistym w tej sytuacji jest fakt, iż proponowane zmiany drastycznie zaniżają wartość ubezpieczeń, a obniżone kwoty gwarancyjne nie zabezpieczyłyby nawet minimalnych potencjalnych roszczeń.

Securitas – firma, która „odrobiła pracę domową”

Jak się okazuje, wbrew wnioskującym o zmianę Rozporządzenia, nieprawdą jest twierdzenie, iż nie można uzyskać polisy ubezpieczeniowej zgodnej z wymaganiami aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 października 2012 r.

Firma Securitas, ochraniająca ponad 200 lotnisk na świecie, która w jednym z przywołanych przetargów zajęła drugie miejsce, na etapie kalkulowania oferty sprawdziła możliwość zakupienia wymaganego Rozporządzeniem ubezpieczenia i je zakupiła. Tym samym przystąpiła do przetargu zapewniając sobie uprzednio spełnienie wszystkich wymaganych prawem, wymogów ubezpieczeniowych. Uwzględniła również – a może nawet przede wszystkim – w swojej ofercie cenę polisy ubezpieczeniowej, przedstawiając w ten sposób realną cenę usług ochrony.

Polisę taką można zakupić na międzynarodowym rynku ubezpieczeń po uprzednim wynegocjowaniu jej warunków. Fakt, że inne podmioty sięgnęły do rynku lokalnego i nie znalazły tam odpowiedniego produktu ubezpieczeniowego, nie może powodować dyskryminacji, prawdopodobnie jedynej firmy, która spełniła wymogi Rozporządzenia.

Co więcej, w przypadku ewentualnej zmiany w Rozporządzeniu, mogłoby dojść do sytuacji w której poszkodowana stanie się właśnie spółka, która uwzględniła wszystkie elementy i wymagania obecnie obowiązującego prawa, a w świetle nowego rozporządzenia mogłaby zaproponować niższą cenę. Tym samym mamy do czynienia z sytuacją, sprzeczną z ideą przetargów publicznych, mających gwarantować równoprawność wszystkich oferentów.

Fakt posiadania przez Securitas stosownego ubezpieczenia sprawia, iż nieprawdziwa stała się teza, że żaden ubezpieczyciel nie oferuje ubezpieczeń zgodnych z obowiązującym Rozporządzeniem. Tym samym główne przesłanki do zmiany obowiązujących przepisów, o co wnioskowało kilka firm ochrony, praktycznie ustały, co potwierdzili przedstawiciele Ministerstwa Finansów podczas ostatniej konferencji uzgodnieniowej w dniu 1 lutego 2013 r.

W praktyce utrzymanie w mocy postanowień Rozporządzenia z dnia 4 października 2012 r. będzie oznaczało utrzymanie wysokich standardów bezpieczeństwa ochrony lotnictwa cywilnego, a firmom ochrony pozostaje odrobienie pracy domowej, ponieważ to jedyna droga do profesjonalnej ochrony segmentu lotniczego w naszym kraju.

Krzysztof Bartuszek