Sankcję administracyjną stosuje się wtedy, kiedy proceder trwał co najmniej miesiąc. Jeżeli zaś waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona go zaprzestała, to organ powinien poprzestać na pouczeniu. Taki wniosek płynie z orzeczenia WSA w Krakowie
Przedsiębiorcy, którzy zajmują się odbiorem odpadów komunalnych (czyli przede wszystkim tych powstających w gospodarstwach domowych), muszą uzyskać wpis do rejestru w gminie, na terenie której chcą oferować te usługi. [ramka] Ustawodawca przewiduje surową karę administracyjną za brak stosownego wpisu do rejestru. Zgodnie z art. 9x ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010; dalej: u.c.p.g.) przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. – podlega karze pieniężnej w wysokości 5 tys. zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 tys. zł za każdy kolejny. Na gruncie tego przepisu powstają problemy praktyczne, m.in. kiedy można zastosować ową odpowiedzialność karną? Na szczęście sądy ze względu na restrykcyjny charakter przepisów stają po stronie przedsiębiorców.
Działalność regulowana
Odpady komunalne to różnego rodzaju odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz w innych miejscach – jeśli są podobne do tych powstających w gospodarstwach domowych i nie zawierają odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495). W myśl art. 9b ust. 2 u.c.p.g. rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. ©℗
Tak stało się w przypadku niedawnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 878/19), który w dwóch aspektach rozstrzygnął sprawę na korzyść przedsiębiorcy. Podkreślił po pierwsze, że prawodawca jasno wskazał (art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), że karę 5 tys. zł nakłada się za pierwszy pełny miesiąc faktycznego wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. A więc – jeśli nie było pełnego miesiąca – to kary się nie nakłada. Po drugie WSA orzekł, że zgodnie z art. 189 f par. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 285) organ administracji publicznej w decyzji poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała owego naruszania. Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy.

Stan faktyczny

Wójt gminy B. decyzją z 8 marca 2019 r. nałożył na przedsiębiorcę – firmę A – karę pieniężną za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, w okresie od 1 maja 2015 r. do 31 października 2018 r. Firma A faktycznie nie była wpisana do tego rejestru, a wójt dysponował dowodami. Potwierdzenie odbioru odpadów stanowiących odpady kuchenne ulegające biodegradacji stanowiły faktury wystawiane raz w miesiącu od maja 2015 r. do października 2018 r., z których wynikała dokładana ilość odpadów odebranych przez firmę A od zakonu z siedzibą w T.G. Ponadto potwierdzeniem odbioru wskazanych odpadów były załączone do dokumentacji księgowej karty przekazania odpadu. Odwołanie firmy A do samorządowego kolegium odwoławczego niewiele dało. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Ścisła interpretacja okresu

Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Po pierwsze WSA podzielił zastrzeżenia co do okresu, za jaki została nałożona kara pieniężna. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie zweryfikował w sposób prawidłowy okresu, za który nałożono karę w świetle art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., co w efekcie spowodowało zawyżenie wysokości sankcji. Z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który jest podstawą nałożenia kary za brak wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, wynika, że sankcję tę nakłada się w wysokości 5 tys. zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 tys. zł za każdy kolejny miesiąc.
W ocenie sądu wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę musi odnosić się do konkretnego, zamkniętego przedziału czasu, w którym dany podmiot wykonywał działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru. Konsekwentnie – także sama wysokość kary musi zostać określona w sposób ostateczny i precyzyjny. Organ błędnie przyjął w rozpoznawanej sprawie, że działalność była prowadzona od 1 maja 2015 r. do 31 października 2018 r., podczas gdy zgodnie z zestawieniem pierwszy odbiór odpadów oznaczonych kodem 20 01 08 miał miejsce 21 maja 2015 r., ostatni – 24 października 2018 r. Prawodawca jasno wskazał, że karę 5 tys. zł nakłada się „za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru, a nie za wykonywanie takiej działalności bez wpisu w pierwszym miesiącu, czy za pierwszy ujawniony przypadek prowadzenia takiej działalności”. O ile zatem ustawodawca nie rozstrzygnął wprost, czy chodzi o miesiąc rozpoczęty, czy cały, to ponieważ poruszamy się na gruncie przepisów o charakterze penalnym, niezbędna jest interpretacja ścisła, a nawet zawężająca. Dlatego chodzi o pełne miesiące. Z tego wynikałoby, że jeżeli przedsiębiorca odbiera odpady komunalne bez wpisu przez niepełny miesiąc, to na tej podstawie nie odpowiada, a jeżeli czyni to przez półtora miesiąca, to wymierza mu się karę 5 tys. zł. Z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika zatem, że kara pieniężna naliczana jest jedynie za okres, który już upłynął, przy czym inna jest wysokość kary za pierwszy miesiąc naruszenia warunków ustawy, a inna za kolejne miesiące naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/17, LEX nr 2678795). W kontrolowanej sprawie z powodu błędnego wyliczenia kary zawyżono ją o 10 tys. zł.
To stanowisko sądu należy podzielić. Na gruncie art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. istotnie powstaje pytanie, czy chodzi o miesiąc rozpoczęty, czy cały. Ustawodawca tego nie rozstrzygnął wprost. Ponieważ jednak mamy do czynienia z przepisami o charakterze penalnym, to niezbędna jest interpretacja ścisła, a nawet zawężająca. Trzeba podzielić pogląd sądu, że chodzi o pełne miesiące. Z tego wynikałoby, że jeżeli przedsiębiorca odbiera odpady komunalne bez wpisu przez niepełny miesiąc – to na tej podstawie nie odpowiada. Nie oznacza to wszakże, że nie odpowiada w ogóle, bo wchodzi w rachubę art. 601 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 821; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1238). Zgodnie z tym przepisem: „Kto wykonuje działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny”.
wAŻNE Jeżeli przedsiębiorca odbiera odpady komunalne bez wpisu przez niepełny miesiąc, to nie odpowiada karnie na podstawie przepisów administracyjnych. Nie oznacza to wszakże, że nie odpowiada w ogóle, bo wchodzi w rachubę odpowiedzialność na podstawie kodeksu wykroczeń.

Znikoma waga

Po wtóre WSA wskazał na inne uchybienie zasygnalizowane w skardze, a polegające na nieprawidłowym rozważeniu przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Zdaniem WSA organ odwoławczy naruszył również art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie w sposób prawidłowy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ jest wówczas zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi działanie adekwatne do okoliczności sprawy. SKO przy ocenie tej przesłanki wzięło pod uwagę jedynie świadomość podmiotu wynikającą z jego wiedzy oraz doświadczenia w prowadzeniu działalności oraz okres trwania naruszenie – 42 miesiące, pomijając całkowicie rodzaj i ilość odpadów, która mimo długiego okresu trwania odbioru była znikoma. Firma A odebrała od zakonu łącznie 368 kg odpadów, co oznacza odbiór zaledwie 8,76 kg miesięcznie. Ponadto jest podmiotem, który był uprawniony do transportu odebranych odpadów, a ich zagospodarowanie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Brak odstąpienia od nałożenia kary oznacza, że jej wysokość za odbiór każdego kilograma odpadów komunalnych wyniosła średnio ok. 1127 zł, w sytuacji gdy firma z tytułu odbioru 1 kg odpadów osiągnęła dużo niższy przychód (w uzasadnieniu na stronach www.nsa.gov.pl brak jest podanej wysokości nałożonej kary, należy się domyślać, że wyniosła 415 tys. zł, skoro została nałożona za 42 miesiące).
Dodatkowo w ocenie sądu istotny jest rodzaj odpadów, a w tym wypadku były to odpady biologiczne (w szczególności resztki pożywienia), niemające charakteru niebezpiecznych czy zagrażających środowisku. Ponadto firma A niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia zaprzestała naruszenia i skorygowała treść zarówno zawartej umowy, jak i dokumentów ewidencyjnych.

Przesłanki odstąpienia

Wyrok jest istotny dla wielu innych przedsiębiorców. Zgodnie z art. 189f par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy. Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena, czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (który zawiera ogólne przesłanki wymiaru kar). Należy dodać, że z wyłączeniem sytuacji, gdy ustawa szczególna w sposób autonomiczny określa przesłanki wymierzania danej kary.
W analizowanej sprawie WSA w Krakowie uznał, że istniały podstawy do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. Jak podkreślił sąd, zasadniczy główny przedmiot ochrony – czyli środowisko – nie doznało uszczerbku. Ilość odebranych odpadów nie była znacząca, podmiot odbierający spełniał wszelkie inne wymogi prawne odnośnie do gospodarowania odpadami, zagospodarował te odpady prawidłowo. Ucierpiał natomiast pośredni przedmiot ochrony – w postaci reglamentowania działalności gospodarczej. Jak się wydaje, kara w wysokości ponad 400 tys. zł za opisany delikt stanowi niewspółmierną odpłatę za naruszenie prawa przedstawione w analizowanej sprawie.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 878/19)