Żadne państwo, które osiągnęło sukces, nie trzymało się kurczowo dogmatów jednej ideologii. Wszystkie za to eksperymentowały i nie bały się popełniać błędów.
Tajemnica bogactwa i nędzy narodów to jedna z najbardziej zajmujących kwestii w debacie ekonomicznej. Wolnorynkowcy i socjaliści, etatyści i zwolennicy państwa minimalnego – wszyscy wierzą, że to do nich należy prawda.
Ale nikt z nich nie posiada monopolu na skuteczność. Bo nie ma jednej polityki gospodarczej, a rozwiązania, które w jednych krajach się sprawdziły, w innych nie zadziałały. A co więcej, państwa, które odniosły sukces, łączyły recepty ze wszystkich stron ideowego sporu, dostosowując je do swoich uwarunkowań. Dróg do wygranej jest przynajmniej tyle, ile przypadków sukcesu. Nie ma więc co marzyć o tym, że w Polsce sprawdzą się gotowe rozwiązania. Także nas nie ominie poszukiwanie własnej gospodarczej strategii.
Najwyższy czas ku temu.
Kamień filozoficzny nie istnieje
Jeden z najbardziej błyskotliwych współczesnych ekonomistów Dani Rodrik w książce „Jedna ekonomia, wiele recept” twierdzi, że wszystkie zamożne dziś państwa (poza Hongkongiem) stosowały szeroki wachlarz środków do pobudzania rozwoju. Choć oczywiście istnieją minimalne standardy, które muszą spełniać kraje cywilizowane, by społeczeństwa się bogaciły. To m.in. stabilność instytucji, rządy prawa czy ochrona własności prywatnej. Ale polityki gospodarcze były różne. Jedne państwa stosowały ochronę rodzimych firm przed importem, inne otwierały się na zagraniczny kapitał i towary. Część krajów utrzymuje niskie podatki kosztem świadczeń społecznych, za to inne ściągają w daninach publicznych nawet ponad połowę rocznego PKB i utrzymują instytucje państwa dobrobytu. Co więcej, prawda o każdym z krajów okazuje się dużo bardziej skomplikowana, niż się powszechnie sądzi – herosi liberalizmu są dużo mniej wolnorynkowi, a ikony socjaldemokracji bardziej prorynkowe.
Ale jest kilka rzeczy, które łączą polityki gospodarcze krajów bogatych. Po pierwsze – rządy tych państw swoje działania zawsze starały się dostosowywać do lokalnych uwarunkowań. Nie kopiowały rozwiązań, lecz tworzyły autorskie programy. Po drugie – eksperymentowały, nie bały się wprowadzać nietypowych zmian, obserwując ich skutki i będąc gotowym do korekty lub wycofania się. Po trzecie – stosowały gradualizm, czyli reformy wprowadzały stopniowo, by utrzymać stabilność społeczną.
Półwolny handel
Wielka Brytania uchodzi za ikonę wolnego rynku. I rzeczywiście – w polityce wewnętrznej tamtejsze reformy oznaczały kolejne zwycięstwa sektora prywatnego nad władzą królewską. Proces ten przyspieszył po chwalebnej rewolucji z 1688 r., dzięki której parlament poszerzył swoje uprawnienia, stwierdzając m.in. nielegalność podatków nałożonych bez jego zgody. To wtedy rozpoczęło się znoszenie barier dla przedsiębiorców, co przejawiało się w likwidacji królewskich monopoli i obniżaniu danin. W 1689 r. zniesiono paleniskowe, czyli podatek od każdego kominka lub pieca, co mocno uderzało po kieszeni właścicieli manufaktur. W tym samym roku sąd wydał wyrok w sprawie Królewskiej Kompanii Afrykańskiej, która uzyskała od króla Karola II monopol na handel niewolnikami i na tej podstawie zajęła transport niejakiego Nightingale’a. Sędzia uznał to za działanie bezprawne i stwierdził, że prawo monopolu może zostać przyznane wyłącznie przez parlament. Ostatecznie posłowie odebrali kompanii przywileje, choć przepychanki trwały w tej sprawie niemal kolejne 10 lat.
Myliłby się jednak ktoś, twierdząc, że Brytyjczycy zapałali miłością do wolnego rynku, bo w handlu międzynarodowym nawet im do głowy nie przyszło, by liberalizować prawo. Ten sam parlament ustalał tak wymyślne bariery dla produktów z zewnątrz, że dziś wydają się one wręcz nieprawdopodobne. Ówcześni brytyjscy producenci specjalizowali się w tkaninach wełnianych, których konkurencją były przywożone z Azji jedwab, kaliko czy muśliny. Przed chwalebną rewolucją właściciele manufaktur wymusili więc uchwalenie prawa, które nakładało konieczność owijania zmarłych w całuny wełniane, co – na długie lata – zapewniło im sporą sprzedaż. Z kolei w 1701 r. parlament przegłosował zakaz noszenia jedwabiów i bengali. I nie chodziło tu o zakaz importu – nielegalne było noszenie ubrań. W 1721 r. ten sam los spotkał odzież wykonaną z kaliko.
Od tego roku kanclerzem skarbu był Robert Walpole, który brytyjski protekcjonizm wzniósł na jeszcze wyższy poziom. Obniżał cła dla surowców potrzebnych do rodzimej produkcji, a podwyższał dla gotowych produktów. Bardzo wysokie graniczne opłaty, nawet kilka razy wyższe od krajów Europy kontynentalnej, Wielka Brytania utrzymywała aż do połowy XIX w.
Wszystko za eksport
Wielka Brytania u zarania kapitalizmu prowadziła politykę subsydiowania importu, która polega na ograniczaniu wwozu towarów, by dać czas na okrzepnięcie rodzimym producentom. Politykę taką od końca lat 40. aż do początku lat 60. prowadziła także Korea Południowa. Problem w tym, że akurat w jej przypadku skończyło się to klapą. Krajowi wytwórcy byli tak zacofani technologicznie, że nie potrafili produkować substytutów importowanych towarów, więc kraj przestał się rozwijać. Jak zauważa Adam Leszczyński w „Skoku w nowoczesność”, dekadę po wojnie koreańskiej PKB na głowę Koreańczyka z południa wynosiło 80 dol., tymczasem mieszkańca Ghany 200 dol.
Ale po przejęciu władzy w 1961 r. przez juntę gen. Parka Czung-hi Korea zmieniła strategię. Zamiast blokować import, co hamowało równocześnie napływ technologii, postanowiono subwencjonować eksport. Zaczęto stopniowo obniżać cła, dodatkowo zdewaluowano walutę, by produkty były jeszcze tańsze dla zagranicznych klientów. By zwiększyć opłacalność eksportu, wprowadzono dodatkowo zwolnienia podatkowe dla producentów i dopłaty do kosztów transportu. Stworzono też centrale handlowe, które ułatwiały sprzedaż zagraniczną mniejszym firmom, które nie potrafiły same wypracować kontaktów międzynarodowych.
Nowa koreańska polityka była tak zaprojektowana, by wspierać duże firmy, które więcej eksportowały. To doprowadziło w dość krótkim czasie do powstania czeboli, gigantycznych koncernów zajmujących się bardzo szerokim spektrum produkcji. Ta strategia okazała się dla Korei strzałem w dziesiątkę i w latach 1961–1979 kraj stał się przykładem największego sukcesu gospodarczego w historii (czebole nie przetrwały azjatyckiego kryzysu z czerwca 1997 r.).
Koreańczycy nie bali się także eksperymentów. Najsłynniejszym była decyzja z 1965 r. o utworzeniu wielkiej huty stali. Korea była wtedy na tak niskim poziomie rozwoju, że pomysł wydawał się nierealny. Tym bardziej że najbliższym źródłem rudy czy węgla miała być odległa Australia. Zagraniczni eksperci pukali się w czoło, a Bank Światowy odradził inwestorom wejście w projekt. Mimo to junta uparła się, by doprowadzić pomysł do końca. Utworzyła przedsiębiorstwo państwowe, na którego czele stanął nie menedżer, ale gen. Park Tae-dżun. Dziś Posco to jeden z największych producentów stali na świecie.
Elastyczne państwo dobrobytu
Państwa skandynawskie uchodzą za socjalne raje, w których wystarczy wykazywać funkcje życiowe, by zapewnić sobie byt na przyzwoitym poziomie. Prawda jest jednak dużo bardziej skomplikowana, a ewolucja modelu skandynawskiego to przykład skutecznego reagowania na zmieniające się okoliczności, zaś jego współczesna konstrukcja to wzór łączenia ognia z wodą.
Jednym z fundamentów skandynawskiego państwa dobrobytu już od lat 50. XX w. jest ALMP, czyli w polskim tłumaczeniu aktywna polityka rynku pracy. Tę ideę mocno rozwijano w Szwecji od lat 70., co opisuje w „Szlaku Norden” prof. Włodzimierz Anioł. Zaczęto kłaść nacisk na intensywną edukację oraz szkolenia zawodowe dla bezrobotnych, tak by możliwe szybko odnaleźli się na rynku pracy. Wspierano także ich zatrudnianie bezpośrednio, poprzez dopłaty do ich wynagrodzeń oraz zwiększanie zatrudnienia w sektorze publicznym. Wprowadzono też warunkowość, czyli uzależnienie wypłaty zasiłku od aktywności bezrobotnego. Od kolejnego kryzysu w latach 90. ten proces przyspieszył – ograniczono wypłacane kwoty, skrócono czas pobierania zasiłku, ale za to wprowadzono indywidualne plany rozwojowe. Ogólna idea jednak się nie zmieniała – zamiast obniżać bariery wejścia na rynek pracy (np. obniżając płacę minimalną), dużo lepiej jest podwyższać kompetencje bezrobotnych. Dzięki ALMP wskaźniki aktywności zawodowej oraz zatrudnienia należą w Skandynawii do najwyższych na świecie.
Obecnie wzorcowym przykładem skutecznej polityki rynku pracy nie jest już Szwecja, lecz Dania. Jej model nosi nazwę flexicurity, który łączy elastyczność rynku pracy z wysokim bezpieczeństwem socjalnym. Duńczycy od lat 90. zaczęli rozumieć, że zamiast zapewniać stabilność miejsc pracy lepiej dbać o pewność zatrudnienia. Nowy model oparto o trzy filary. Pierwszym są elastyczne regulacje rynku pracy, czyli krótki okres wypowiedzenia, długi okres zatrudnienia próbnego i formalna łatwość w zwolnieniu pracownika. Drugim – szczodry system zabezpieczenia społecznego, choć i tak ograniczony od lat 90. Okres pobierania zasiłku skrócono więc z siedmiu lat do dwóch, a więc i tak jest cztery razy dłuższy niż w Polsce. Stopę zastępowalności dochodów uzależniono od sytuacji rodzinnej, ale w niektórych przypadkach wynosi ona 90 proc. ostatniego wynagrodzenia. I wreszcie trzecim filarem jest ALMP. Można powiedzieć, że duńskie społeczeństwo osiągnęło kompromis – sektor prywatny zgodził się płacić bardzo wysokie podatki (dochody sektora finansów publicznych wynoszą ponad połowę rocznego PKB), z którego utrzymywany jest szczodry socjal, ale uzyskał za to możliwość swobodnego decydowania o poziomie zatrudnienia w swoich firmach, zależnie od sytuacji rynkowej. Dzięki temu odsetek Duńczyków biorących udział w szkoleniach zawodowych należy do najwyższych w Europie, podobnie jak mobilność wewnętrzna, za to przeciętny okres zatrudnienia w jednej firmie należy do najkrótszych.
Wymiana języka
Singapur jest przykładem sukcesu wolnorynkowej modernizacji. W tym niewielkim kraju obowiązują bardzo niskie podatki – dochody sektora finansów publicznych wynoszą nieco ponad 20 proc. PKB, są ponad dwa razy niższe od duńskich. Jest to okupione bardzo niskim poziomem zabezpieczenia społecznego. Do służby zdrowia wprowadzono daleko idące mechanizmy rynkowe, a działalność państwa w obszarze rozwoju skupia się na zapewnianiu obywatelom najlepszej edukacji, inwestorom wybitnie sprawnej administracji oraz na przyciąganiu talentów z krajów ościennych.
Singapur tak bardzo pragnął otworzyć się na świat, że język angielski został uznany za pierwszy język urzędowy. Ojciec założyciel współczesnego Singapuru stwierdził, że język ojczysty obywateli Singapuru będzie zbyt niszowy, by otworzyć się na świat, co było sporą ekstrawagancją, zważywszy na to, że Singapurczycy to głównie Chińczycy. W każdym razie wprowadzenie obcego języka do urzędów było sukcesem, a cała operacja to modelowy przykład opisanego przez Rodrika gradualizmu. Jak powiedzia Lee Kuan Yew w wywiadzie z Fareedem Zakarią w 1994 r.: „Gdybym próbował narzucić Singapurczykom angielski, groziłaby mi rebelia. [...] Ta zmiana zajęła ponad 30 lat; gdyby wymusić jej wprowadzenie w ciągu 5 czy 10 lat, skończyłoby się prawdziwą katastrofą”.
Jest jednak jeden obszar, który zupełnie burzy wolnorynkowy ideał, jakim rzekomo jest Singapur – to polityka mieszkaniowa. W Singapurze aż ok. 80 proc. obywateli mieszka w lokalach wybudowanych przez państwo. Rządzący Singapurem u zarania jego państwowości, czyli w drugiej połowie XX w., musieli zmierzyć się z dwoma wyzwaniami. Katastrofalnym stanem tkanki mieszkaniowej w swoim kraju oraz jego bardzo niewielką przestrzenią. Oddanie mieszkalnictwa w ręce sektora prywatnego nie gwarantowało szybkiej poprawy sytuacji (Singapurczycy byli wtedy biedni, więc spodziewane zyski nie przyciągałyby inwestorów), a po drugie deficyt ziemi spowodowałby niezwykle wysokie ceny mieszkań. Rząd utworzył więc Radę Rozwoju Mieszkalnictwa (HDB), która zmobilizowała wszystkie dostępne środki do rozwiązania problemu. Dzięki wprowadzeniu regulacji ułatwiających wykup ziemi na cele publiczne, osiągnięciu efektu skali oraz rezygnacji z zysku, którym musi kierować się sektor prywatny, HDB zaczęła zapewniać Singapurczykom mieszkania w zasięgu ich finansów, dzierżawiąc im je na 99 lat. Jak widać, w obszarze mieszkalnictwa Singapur koło wolnego rynku nawet nie stał.
Bez wątpienia działalność HDB to przykład skutecznej polityki dopasowanej do lokalnych uwarunkowań. Jej krytycy zwracają uwagę, że mieszkania zapewniane przez HDB pozostawiają sporo do życzenia, szczególnie w zakresie powierzchni. Trzeba jednak pamiętać, że Singapur to drugie najgęściej zaludnione państwo świata. Upchnięcie na tym niewielkim terytorium wygodnych apartamentów dla ponad pięciu milionów mieszkańców nie byłoby więc możliwe.
Wojskowy inkubator przedsiębiorczości
Innych przykładów niekonwencjonalnych strategii wzrostu jest więcej. Wyspiarski Mauritius jest obecnie jednym z najzamożniejszych państw afrykańskich, z PKB na głowę na poziomie porównywalnym z Rumunią. To niewielkie państwo uzyskało niepodległość pod koniec lat 60. i w początkach swojej państwowości zmagało się ze sporymi problemami – prymitywną gospodarką i gwałtownym wzrostem ludności. Rządzący postanowili więc podzielić krajową gospodarkę na pół. Stworzono strefę przetwórstwa wywozowego (EZP), która zaczęła działać na zasadach wolnego handlu. Trafił do niej przemysł tekstylny, czyli producent głównego towaru eksportowego. Reszta gospodarki była chroniona przed importem. Dzięki temu ocalono miejsca pracy w sektorach zastępujących import, ale zapewniono sobie wzrost gospodarczy oparty na eksporcie tekstyliów. W ten sposób utrzymano stabilną sytuację społeczną, która umożliwiła dalszą liberalizację gospodarki, mającą miejsce w latach 80. i 90.
Z kolei Dan Senor i Saul Singer w książce „Naród start-upów” opisują strategię Izraela, który twórczo wykorzystał to, że z powodów geopolitycznych musiał zamienić swój kraj w wojskowe koszary. Z tego powodu to armia stała się inkubatorem przedsiębiorczości. Po pierwsze w trakcie obowiązkowej służby wojskowej tworzone są sieci kontaktów, które są następnie wykorzystywane już po przejściu do cywila. Wiele firm izraelskich powstaje w wyniku współpracy znajomych z wojska – tak było np. w przypadku Compugen. Do armii trafiają niemal wszyscy, a więc też najbardziej utalentowani obywatele państwa. Armia stara się wykorzystywać ich specyficzne kompetencje, a więc nie wrzuca wszystkich rekrutów do jednego worka. Dzięki temu utalentowani matematycy współpracują między sobą, a nie biegają rozproszeni po poligonach.
Ale przede wszystkim stworzono mechanizmy przenikania technologii wojskowych do sektora cywilnego. Tak więc bardzo duże środki inwestowane w badania dla przemysłu zbrojeniowego nie tylko zwiększają możliwości obronne Izraela, ale też zamożność i standard codziennego życia jego obywateli. Przykładowo technologią wykorzystywaną przy silnikach odrzutowców posłużono się do stworzenia małego inhalatora, a technologia miniaturyzacji wykorzystywana przy budowie rakiet trafiła finalnie do kapsułek z kamerą, które po połknięciu nadają obraz z układu pokarmowego pacjenta.
Czas na nas
Strategie rozwoju państw, które odniosły sukces, bardzo różnią się między sobą. Elastyczne reagowanie na zmieniające się okoliczności i śledzenie skutków swoich działań daje lepsze rezultaty niż łudzenie się, że coś, co się ewidentnie nie sprawdza, wreszcie da wymarzone efekty. Dogmatycy i żelaźni zwolennicy jednej teorii mają rację zwykle tylko w stworzonych przez siebie teoretycznych modelach. W realu wygrywają kraje wybierające z ideowego spektrum to, co dla siebie najlepsze, i niebojące się eksperymentów z różnymi zestawami działań.
Z tej perspektywy ostatnie 30 lat historii naszego kraju można oceniać dwojako. Twórcy transformacji nie bali się odpowiedzialności i eksperymentowania, ale nie zastosowali zasady gradualizmu, która mogłaby ograniczyć zbyt duże koszty społeczne. Do drugiej dekady XXI w. polscy politycy byli też zbyt zapatrzeni w jeden zestaw zaleceń, widząc działania prowzrostowe głównie w obniżkach podatków, prywatyzacji i deregulacji rynku pracy. Nie jest jednak prawdą, że ówczesna polityka wyglądała jak z podręcznika liberalizmu. W końcu zachowaliśmy niemały sektor publiczny, publiczną służbę zdrowia czy podstawowe osłony socjalne, choć w skromnej formie. Od kilku już lat możemy też obserwować przykłady korekty kursu, takie jak częściowa likwidacja OFE czy rozpoczęta za PO i kończona przez PiS repolonizacja banków. Bez wątpienia odważnym eksperymentem jest 500 plus. Abstrahując od skuteczności programu, twórcy starali się go dopasować do krajowych realiów – skoro większość par nie potrzebuje państwowej motywacji do posiadania pierwszego potomka, powszechne wsparcie przydziela się dopiero na drugie i kolejne dziecko. Lokalne uwarunkowania stara się także wykorzystać program „Mieszkanie plus” – choć niestety jak na razie głównie na papierze. Widząc, że koszt nabycia ziemi jest głównym składnikiem ceny mieszkania, państwo postanowiło zaoferować grunty, które ma w posiadaniu, by obniżyć cenę dla ostatecznego nabywcy.
Niestety wciąż nie widać, by obecny rząd miał pomysł na pozostałe obszary polityki ekonomicznej, która w większości jest nieudaną kopią tego, co podpatrzyliśmy na Zachodzie. Rynek pracy został zostawiony sam sobie, a państwowe pośrednictwo jest tak nieskuteczne, że aż przykro je komentować. Zasiłki dla bezrobotnych na papierze istnieją, ale tak jakby ich nie było – są minimalne i dostaje je kilkanaście procent osób. Polski system emerytalny jest niejasną hybrydą systemu repartycyjnego z kapitałowym i wciąż nie wiemy, jak ma on docelowo wyglądać. Częściowo zlikwidowaliśmy OFE, co mogło sprawiać wrażenie, że odchodzimy od emerytur kapitałowych, jednak z zapowiedzi premiera Mateusza Morawieckiego wynika, że nastąpi ich reaktywacja. Publiczna służba zdrowia to przypadkowy zlepek szczątkowych pomysłów i trendów, które pojawiały się w różnych okresach III RP. Z jednej strony mamy konstytucyjne prawo do opieki medycznej wszystkich obywateli, z drugiej jej usługi przysługują tylko płacącym składki. Rynek usługodawców jest konglomeratem publicznych i prywatnych placówek, w których własność prywatna i publiczna mieszają się w tak nieprzejrzysty sposób, że pacjent najczęściej nie wie, z jakiej korzysta.
Głównym problemem Polski nie jest więc wierne odwzorowanie dogmatów jednej strony, tylko chaos rządzący większością obszarów gospodarki. Ich kształt nie jest efektem świadomej strategii, tylko przypadkowych pomysłów, które kiedyś były modne lub które ktoś nam podpowiedział. Podczas ich implementacji nikt się nie zastanawiał, czy mają one u nas rację bytu. Niestety wciąż nie stworzyliśmy zrębów nadwiślańskiego modelu rozwoju, który byłby wymyśloną przez nas kompleksową odpowiedzią na nasze mocne i słabe strony oraz na nasze szanse i zagrożenia.
Tymczasem sukces osiągają nie te państwa, które nie popełniają błędów, lecz te, które mają pomysł na siebie.
