Kaucja już za rok, a system w powijakach

Powszechny system kaucyjny jest potrzebny do osiągnięcia poziomów selektywnego zbierania odpadów wytyczonych przez unijną dyrektywę SUP. Wymaga jednak zmian, by przynosił oczekiwane skutki – uważają uczestnicy debaty na temat systemu kaucyjnego, perspektyw i wyzwań z nim związanych na niespełna rok przed uruchomieniem

Anita Sowińska: Spodziewam się, że w ciągu dwóch tygodni zostaną zaprezentowane zmiany do projektu. Obejmą wydawanie zezwoleń dla operatorów, m.in. to, jakie dokumenty będą musieli składać, by wejść do systemu, a także system kontroli. Widzimy jednak większe pole do poprawek, które mogą dotyczyć zmiany wysokości kaucji oraz mapy drogowej, czyli stopniowego wdrażania różnych frakcji do systemu. Zastanawiamy się, czy opakowania po wyrobach mleczarskich muszą być objęte systemem w pierwszym etapie jego działania, co zrobić z opakowaniami szklanymi wielokrotnego użytku. W dłuższej perspektywie czasowej chcemy też, by operatorzy systemu włączyli do niego opakowania standardowe, jak butelki po winie, sokach czy słoiki. Są też postulaty, jak zniesienie VAT na kaucje czy ten, by kaucja szła za produktem, którym się przyglądamy. Wymagają jednak konsultacji z resortem finansów.

Na początku marca planujemy spotkania konsultacyjne z interesariuszami nowej regulacji, czyli producentami, przedstawicielami handlu, samorządów i branżą recyklingową. Dodam, że uwagi do nowych przepisów zbieramy na bieżąco. Nie przewidujemy w związku z tym opóźnień we wdrożeniu systemu kaucyjnego.

Andrzej Gantner: Zmiany w obecnych przepisach są konieczne. Ustawa jest bublem legislacyjnym, który jest szkodliwy dla systemu kaucyjnego w Polsce. Od 1 stycznia 2025 r. nie ruszy system kaucyjny, ba, jedynie wejdzie w życie obowiązek zbiórki wyłącznie przez system kaucyjny. Przepis nie zastąpi realnej zbiórki, a ta będzie niemożliwa ze względu na zbyt krótki okres, jaki dano na powstanie dużego operatora, który będzie zbierał znaczące ilości opakowań. Ustawa wyraźnie dyskryminuje i utrudnia powstanie dużych operatorów, ze względu na konieczność uzyskania zgody na koncentrację rynkową. Oznacza to, że 1 stycznia 2025 r. nie będzie można powszechnie oddać opakowania i odzyskać kaucji. Dlatego wszystkie organizacje reprezentujące branżę napojową uważają, że realnym terminem jest 1 stycznia 2026 r. Dodatkowo należy poprawić ustawę w wielu kluczowych dla sprawności sytemu obszarach. Uważamy, że nie należy nakładać VAT na kaucje. To będzie karny podatek nałożony na polskie społeczeństwo za udział w systemie kaucyjnym i poważne utrudnienie dla sklepów. Kolejny ważny punkt to podążanie kaucji za produktem, jak ma to miejsce we wszystkich systemach kaucyjnych. Inaczej grożą nam olbrzymie defraudacje kaucji i bankructwo sklepów i operatorów. Należy również zapobiec zniszczeniu bardzo dobrze działających systemów kaucyjnych na szklaną butelkę zwrotną. W przeciwnym razie Polska będzie pierwszym krajem, który wyeliminuje z obiegu zwrotne opakowania, zamiast je wspierać. Należy również wyłączyć z systemu opakowania po napojach mlecznych. Ze względów sanitarnych ani małe, ani duże sklepy nie są przygotowane do odbioru takich opakowań. Nie pozwalają na to również obowiązujące przepisy sanitarne.

Dlatego przedstawiliśmy pani minister wiele szczegółowych poprawek do ustawy, które mają zapewnić prawidłowe funkcjonowanie systemu kaucyjnego, zapobiegną wielomiliardowym oszustwom, których ofiarą będzie zarówno handel, jak i operatorzy. Ograniczą wpływ systemu na wzrost cen produktów. Pozwolą zrealizować wymagane poziomy zbiórki i zagwarantują branży napojowej dostęp do recyklatu.

Zmiana daty wejścia w życie systemu na 1 stycznia 2026 r. umożliwi zbudowanie faktycznie działającego powszechnego systemu, a nie papierowej atrapy, w której kaucja będzie tylko dodatkowym kosztem dla konsumenta, bo oddanie opakowania i jej odbiór będą bardzo trudne. Potrzeba czasu, aby również małe sklepy, a nie tylko duże sieci odbierały opakowania, a bez małych sklepów nie ma szans na zrealizowanie poziomów zbiórki. Brak czasu na wejście małych sklepów spowoduje odpływ konsumentów i utratę obrotów przez polski tradycyjny handel. To poważne zaburzenie zasad konkurencji rynkowej.

Anna Larsson: Wdrożenie ogólnopolskiego systemu kaucyjnego wymaga stworzenia nowej infrastruktury. A do tego potrzeba miesięcy. Tymczasem pozostało nam niewiele czasu. Podam przykład Słowacji czy Łotwy, gdzie decyzja o wprowadzeniu systemu została podjęta pod koniec 2019 r. System wdrożono natomiast dwa lata późnej. Tym krajom było jednak łatwiej, bo oparły się na doświadczeniach nordycko-bałtyckich, gdzie jest jeden albo dominujący operator systemu kaucyjnego. Polska zdecydowała się na kompilację rozwiązania scentralizowanego oraz formuły niemieckiej, gdzie działa wielu usługodawców niebędących właścicielami surowców. Dlatego potrzeba dialogu i spotkań z uczestnikami tego rynku, by przygotować dobre rozwiązania i rozsądzić, co faktycznie wymaga jeszcze korekty.

Dostrzegam wąskie gardła systemu. Jest nim przede wszystkim czas. Zostało 10 miesięcy do wdrożenia. A operatorzy muszą jeszcze przejść proces kwalifikacji uzyskania licencji na prowadzenie działalności, muszą też uzgodnić warunki współpracy między sobą i handlem.

Kolejna kwestia to przygotowanie samych producentów. Na puszce, butelce musi pojawić się symbol kaucji z jej wysokością. To oznacza konieczność przestrojenia linii produkcyjnych, co wymaga co najmniej pół roku.

Dla działania systemu kaucyjnego istotna jest egzekucja prawa. Palącą kwestią jest w tym kontekście podwyższenie opłat produktowych. Słowacja od razu zadecydowała, że będzie to kwota 6 tys. euro za tonę. W Polsce za rok 2026 przewidziano 225 euro za tonę. Ten zaniżony poziom kar sprawi, że producentom może się bardziej opłacać ją płacić, niż budować system.

Joanna Kasowska: Wybrane sieci prowadzą testy różnych rozwiązań od pewnego czasu. W ramach sieci Żabka już od ponad roku realizujemy pilotaż systemu kaucyjnego w naszych sklepach. Po lokalnych testach EKOmatów rozpoczęliśmy test kompleksowego rozwiązania w Bydgoszczy, a od niedawna także w Zielonej Górze. Sieci to jednak tylko fragment docelowego systemu. Dla właściwego działania całości potrzebni są też operatorzy, którzy będą zarządzać przepływem surowca w kraju. Kluczowa jest odpowiednia logistyka, która zapobiegnie nadmiarowemu magazynowaniu zużytych opakowań w sklepach. Ważna jest też edukacja klientów, bo kolejny warunek działania systemu to zaangażowani konsumenci. Do tego potrzebna jest kaucja na poziomie, który zachęci do oddawania pustych opakowań do sklepu, oraz wygoda oddawania – w maszynach, które są zlokalizowane w dużych jednostkach handlowych, a także w małych sklepach typu convenience tam, gdzie będzie to możliwe.

Dla małych sklepów wejście do systemu może wiązać się z dużymi wydatkami na stworzenie dodatkowej przestrzeni na składowanie opakowań czy postawienie maszyn, a już teraz wiemy, że w części z nich w ogóle nie będzie to możliwe. Trzeba zrobić wszystko, by system był bardziej efektywny i przejrzysty. To wymaga mądrego dialogu pomiędzy wszystkimi jego uczestnikami.

Paweł Sosnowski: Przypomnę, że poziom zbiórki będzie sukcesywnie rósł. W 2025 r. w puszkach, opakowaniach ze szkła, tworzywa sztucznego ma wynieść 77 proc. Tymczasem obecnie zbiera się około 45 proc. butelek z tworzywa sztucznego. Mamy więc do zrobienia dodatkowe ponad 30 proc. Bez systemu kaucyjnego to niemożliwe. Szczególnie że w 2029 r. poziom zbiórki wyniesie już 90 proc.

Im szybciej powstanie, zostanie wdrożony i zacznie działać, tym większa szansa, że osiągniemy wyznaczone poziomy zbiórki.

A uważam, że powstanie, bo jest już kilku operatorów zainteresowanych wzięciem w nim udziału. Będzie też efektywny, bo będą mieli obowiązek zawarcia umów ze wszystkimi sklepami. Choć przyznaję, że świadomość po stronie małych sklepów nie jest duża. Do tego obawiają się wejść do systemu ze względu na koszty i dodatkowe obowiązki do spełnienia. Będą jednak musiały to zrobić, bo inaczej stracą klientów, co odbije się na ich przychodach.

Dodam, że dziś bez działania systemu zbieramy już prawie 80 proc. puszki aluminiowej. To zasługa tego, ile można dostać za nią w skupie – 6 zł za kg. Właściwa kaucja będzie więc jeszcze większym motywatorem do zbiórki.

Andrzej Gantner: Przypomnę, że zgodnie z ustawą tylko to, co zostanie zebrane w systemie kaucyjnym, będzie mogło być zaliczone do realizacji obowiązkowego poziomu zbiórki. Tym samym to, co dziś jest zbierane w systemie zbiórki pojemnikowej, nie będzie zaliczane do realizacji poziomu. Czyli w 2025 r. zniknie możliwość zbiórki obecnych 45 proc., a system kaucyjny ze względu na jego nieprzygotowanie będzie zbierał może 20 proc. Czyli zamiast zwiększyć poziom zbiórki, drastycznie się on zmniejszy. Zmiana wejścia w życie ustawy na 1 stycznia 2026 r. zapobiegnie tej sytuacji. Żeby system kaucyjny mógł zebrać 77 proc. opakowań, potrzeba w Polsce 15 tys. maszyn i utworzenia 45 tys. punktów manualnej zbiórki tworzonych przez małe sklepy. Tego nie da się zorganizować w 10 miesięcy.

Anna Larsson: Celem wprowadzenia systemu kaucyjnego jest zaistnienie gospodarki o obiegu zamkniętym, czyli oparcie jej na surowcach wtórnych. Kraje skandynawskie i Słowacja już dziś zamykają obieg surowców dla PET, a Słowacja robi to również dla puszek, i jest pod tym względem absolutnym globalnym liderem.

Odniosę się też do opinii, że kaucja będzie składnikiem ceny. Kaucja jest motywatorem dla konsumentów, którzy otrzymują ją z powrotem w momencie oddania opakowania do punktu zbiórki. W żadnym z badanych przez nas krajów konsumenci nie odeszli od kupowania produktów, które zostały okaucjonowane.

Filip Piotrowski: Problemy z wdrożeniem systemu kaucyjnego na czas są, ale przyznaje, że jest też ogromne oczekiwanie społeczne co do tego, by powstał. Poparcie dla niego oscyluje w okolicy 90 proc. Polacy coraz więcej podróżują i widzą, jakie rozwiązania są wprowadzane w innych krajach. Przywiązują też coraz większą wagę do ochrony środowiska.

Cieszy to, że planowane jest objęcie systemem szkła jednorazowego użytku, czyli butelek po tzw. małpkach. Martwi natomiast chęć przesunięcia w czasie włączenia do systemu opakowań po produktach mlecznych. Nie przemawiają za tym argumenty, które są podnoszone, a mianowicie, że będą przyczyną nieładnego zapachu w miejscu zbiórki. W innych krajach takie opakowania są zbierane. Wystarczy ustawić automaty tak, by nie przyjmowały opakowań z zawartością. Dodam, że Niemcy zdecydowały się na zbiórkę takich opakowań od tego roku. Wiedzą, że realizacja założeń SUP będzie bez tego utrudniona. Nie martwię się natomiast o dostępność do systemu dla konsumentów. Na Słowacji małe sklepy przystępowały dobrowolnie do niego na większa skalę niż duże, dla których był to obowiązek. Wiedziały, że w ten sposób zyskają przewagę konkurencyjną na rynku i nie będą stratne, jeśli chodzi o utarg. System jednak wymaga zmian. Najważniejsze jest, by kaucja była zwolniona z VAT i naliczana w całym cyklu życia produktu.

Anita Sowińska: Wyzwań jest faktycznie dużo, ale ten system jest rozwiązaniem, który pomoże zwiększyć poziom recyklingu w Polsce. Mam świadomość, że może nie zadziałać w 100 proc. od pierwszego dnia. Może być przecież uruchamiany etapami. Uważam, że potrzebne są też kampanie informacyjne na jego temat, które przyczynią się do zainteresowania systemem kaucyjnym w Polsce. Dążymy również do tego, by wdrożyć ustawę tak, by pozostał czas na przygotowanie do jej przepisów.

Andrzej Gantner: Podmiotom, którym najbardziej zależy, żeby konsumenci zwracali opakowania, są operatorzy i branża napojowa. To oni muszą zrealizować poziomy zbiórki i mieć dostęp do recyklatu. Po to jest system kaucyjny, a nie po to, żeby jakieś spółki udające wprowadzających czerpały sobie zyski z systemu.

Edukacja konsumentów to oczywiste działanie operatorów. Potrzebne będą spójne kampanie edukacyjne na masową skalę, co będzie kosztowało. Dlatego raz jeszcze powtórzę, trzeba zapewnić stabilność i bezpieczeństwo finansowe dla systemu. Inaczej nie będzie zbiórki i nie będzie edukacji.

Joanna Kasowska: Finansowanie kampanii jest ważne, ale istotne jest też to, by mówić wspólnym językiem przy tego rodzaju akcjach. Bez otwartej komunikacji z interesariuszami o tym, co jest potrzebne, by system poprawnie działał, jakimi zasadami wobec odbiorców końcowych, będzie się on kierował, to się jednak nie uda. Do konsumenta przemówi natomiast korzyść finansowa, przejrzystość systemu oraz wygoda w sposobie zbiórki.

Anna Larsson: Ramowa dyrektywa odpadowa określa zasady dla rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Kaucja jest wdrożeniem ROP dla opakowań po napojach i to właśnie wprowadzający mają pokrywać koszty informowania konsumentów. Systemy kaucyjne, w odróżnieniu od gminnych, działają na skalę krajową, stąd też ich kampanie informacyjne służą nie tylko kaucji, ale przyczyniają się do ogólnego rozwoju świadomości proekologicznej.

Jest więc to narzędzie ważne z punktu widzenia postaw ekologicznych Polaków. Aby te kampanie dały skutek, powinny być prowadzone przez organizację koordynującą pracę wszystkich operatorów.

Filip Piotrowski: Ważne jest, by stworzyć modę na bycie proekologicznym. Element finansowy, czyli kaucja, pomoże w tym systemie. Będzie więc łatwiej o edukację konsumentów niż w zbiórkach gminnych.

Paweł Sosnowski: Przychylam się do opinii, że powinien istnieć jednolity przekaz edukacyjny. Do tego potrzebna jest jednak instytucja parasolowa. Brakuje jednak takiej, a do tego, by powstała, potrzebne są odpowiednie regulacje. Bo bez umocowania prawnego nie zaistnieje.

Paweł Sosnowski: Projekt mówi o 50 gr. Za puszkę aluminiową, których zbiórka sięga poziomu 80 proc., można otrzymać w punkcie 5 gr. Wydaje się więc, że 50 gr to będzie atrakcyjna kwota.

Filip Piotrowski: Nie zapominajmy, że ma to być powszechny system, inaczej nie będzie efektywny. Jeśli więc mamy wyrobić w konsumentach przyzwyczajenie oddawania pustych opakowań, to kaucja musi być wyższa. O ile – to kwestia kalkulacji, którą pozostawiam resortowi.

Andrzej Gantner: W pierwszych latach działania systemu kaucja będzie elementem gry rynkowej. Będzie decydowała o przekierowaniu popytu konsumenckiego w różne kategorie produktów. Planując wysokość kaucji, należy uwzględnić kilka czynników, w tym stopień funkcjonalności systemu w danym roku, oraz czy nie dojdzie do zaburzeń w konkurencyjności na rynku.

Anita Sowińska: Za wyższą kaucją przeważają takie argumenty jak ten, że będzie stanowiła dodatkową motywację dla konsumentów do zwrotu opakowań oraz to, że przyczyni się do większych wpływów do systemu. Przeciw niej są natomiast aspekty społeczne i psychologiczne. Bierzemy wszystkie argumenty pod uwagę i już niedługo zaproponujemy wysokość stawki bądź zakomunikujemy brak jej zmiany (obecnie rozporządzenie mówi o 0,50 zł za opakowanie).

Filip Piotrowski: Kaucja nie może zmieniać się co roku, w zależności od funkcjonowania systemu. To skomplikowane dla konsumentów i zagraża stabilności systemu.

Joanna Kasowska: Będzie to też wyzwaniem dla producentów. Będą bowiem musieli za każdym razem zmieniać oznaczenia o kaucji na opakowaniach. Natomiast bez tej informacji, nie będziemy wiedzieć, jaką wysokość kaucji wydać konsumentowi.

Andrzej Gantner: Dlatego postulujemy, by nie wpisywać wysokości kaucji na opakowaniu. W ten sposób unikniemy marnotrawstwa opakowań, w razie zmiany stawki.

Jak ustalić wysokość kaucji, żeby system był efektywny?

System kaucyjny zbliża się wielkimi krokami. Perypetie legislacyjne trwały bez mała kilka lat, jednak w lipcu ubiegłego roku zostały zwieńczone ustawą. Od 1 stycznia 2025 r. kupując produkty w butelkach plastikowych i szklanych oraz puszkach o określonym litrażu zapłacimy kaucję, którą będzie można odzyskać oddając później opakowanie. Obecnie trwają przygotowania systemu, które obejmują nie tylko dalsze działania legislacyjne, ale również wymagają zaangażowania producentów napojów czy właścicieli sklepów, na których spoczywa obowiązek prowadzenia zbiórki. Jest to kluczowy czas, bowiem diabeł tkwi w szczegółach, a od odpowiedniego dopracowania ogólnych, ustawowych założeń zależy realizacja zamierzonego celu, którym jest zwiększenie poziomu selektywnej zbiórki odpadów. Nawet niuanse mogą zaważyć na efektywności systemu, w szczególności zaangażowaniu konsumentów w zwrot opakowań.

Jednym z elementów, który właśnie proceduje Ministerstwo Klimatu i Środowiska, jest rozporządzenie w sprawie wysokości kaucji. Projekt pojawił się pod koniec listopada, przeprowadzono uzgodnienia, opiniowanie i konsultacje publiczne, jednak ich wyniki nie zostały jeszcze opublikowane. Zgodnie z proponowanymi przepisami kaucja ma wynosić 50 groszy za każde opakowanie, niezależnie od jego rodzaju. Ustalenie jednolitej stawki jest dobrym pomysłem – różnicowanie wysokości kaucji mogłoby zaburzyć równowagę na rynku, zachęcając konsumentów do zmiany preferencji i wyboru napojów w opakowaniach, dla których obowiązkowa kaucja byłaby niższa. Zatem wszystkie produkty, jak i producenci, zostali potraktowani równo.

Pytanie jednak brzmi, czy zaproponowana wysokość kaucji jest adekwatna. Odpowiadając na nie warto zastanowić się nad celem jaki ma realizować. Mianowicie, głównym zadaniem kaucji jest motywowanie do zwrotu opakowań. W związku z tym powinna być ona na tyle wysoka, żeby przeciętnemu konsumentowi „opłacało się” wrócić z butelkami do sklepu. Z drugiej jednak strony nie może stanowić zbyt dużej części ceny, zniechęcając do zakupu określonego segmentu produktów. Naturalne mogłoby się wydawać sprawdzenie stawek ustalonych w innych krajach europejskich, jednak w tym przypadku nie jest to najlepszy pomysł.

Systemy kaucyjne w Europie są bardzo zróżnicowane, w niektórych państwach funkcjonują od kilkudziesięciu lat, w innych dopiero są wprowadzane. Obejmują one różne rodzaje opakowań, różnią się sposobem organizacji zbiórek, a różnice dotyczą również wysokości kaucji i zasad jej ustalania. Zgodnie z oceną skutków regulacji załączoną do projektu rozporządzenia stawki wahają się miedzy 0,07 a 0,25 euro (czyli około 0,30-1,10 zł). Naturalnie, w państwach, gdzie nawyk zwrotu opakowań jest wykształcony od wielu lat stawki mogą być niższe, bo ich rola motywacyjna jest mniej istotna niż w krajach, gdzie nawyk ten dopiero ma zostać wypracowywany. Zatem sięganie do doświadczeń innych państw, nieuwzględniając ich poziomu zaawansowania w selektywną zbiórkę odpadów, może prowadzić do błędnych wniosków i nie stanowi prostej odpowiedzi na pytanie o adekwatną wysokość kaucji w polskiej rzeczywistości.

Jednak autorzy projektu niefortunnie skupili się na stawkach stosowanych zagranicą, zapominając, że w Polsce już od wielu lat funkcjonują dobrowolne systemy kaucyjne na szklane butelki po piwie. Jest to świetny przykład oddolnej inicjatywy producentów, działającej efektywnie i przynoszącej korzyści – konsumenci wykształcili nawyk zwrotu butelek, producenci mogli ponownie wykorzystać te same opakowania, ograniczając produkcję odpadów. Nowy, obowiązkowy system kaucyjny powinien niejako stanowić kontynuację tej „tradycji”, rozszerzając jedynie zakres zwracanych opakowań. Tym samym zamiast daleko szukać, czy nie lepiej skupić się na rodzimym podwórku?

Obecnie kaucja za butelkę zwrotną na piwo wynosi 1 zł. Przez wiele lat rzeczywiście było to 0,50 zł, jednak kwota nie była waloryzowana i nie uwzględniała wzrostu cen produktów oraz samych butelek. Podniesienie przez producentów wysokości kaucji na szklane butelki zwrotne, które nastąpiło w zeszłym roku, okazało się neutralne dla rynku – nie spowodowało istotnych zmian w konsumpcji i można uznać, że zostało zaakceptowane przez konsumentów, którzy i tak kaucję odzyskują. Ustalenie niższej kwoty w ramach powszechnego systemu kaucyjnego może więc przynieść więcej szkody niż pożytku. Po pierwsze wprowadzi chaos w okresie przejściowym i dychotomię stawek, niekorzystną dla wszystkich uczestników rynku.

Ustalenie zbyt niskiej kwoty, odmiennej od obecnego standardu, powoduje ryzyko zmniejszenia motywacji konsumentów do zwrotu opakowań, a tym samym nieosiągnięcia zamierzonych efektów. Przy obecnym poziomie cen, zwłaszcza napojów słodzonych, związanym nie tylko z inflacją, ale również z wprowadzeniem podatku cukrowego, proponowana wartość kaucji może mieć zbyt niski udział w łącznej cenie. Pamiętajmy przy tym o pewnej uciążliwości, która wiąże się z gromadzeniem butelek w domu i odnoszeniem ich do sklepu. Zwłaszcza wśród konsumentów, którzy ograniczają zakup butelkowanych czy puszkowanych napojów, gotowość do zwrotu opakowań może być niewielka.

Skoro rynek zweryfikował zasadność kaucji w wysokości 1 zł, pokazał, że nie wpływa ona na zachowania konsumentów i nie zniechęca do zakupu produktów, dlaczego proponuje się, żeby ją zmieniać? Warto kontynuować dobrze funkcjonujące rozwiązania i nie podążać ślepo za wzorcami z innych rynków. Nie wprowadzajmy chaosu i zadbajmy, żeby opakowania faktycznie były zwracane, bo tylko dzięki temu osiągniemy zamierzone cele selektywnej zbiórki odpadów.