Po reformie przeprowadzonej w 1998 roku system zarządzania wciąż pozostał scentralizowany, choć samorządowy charakter nowego ustroju pokazywał, że taki układ długo nie wytrzyma i pęknie, bo jest dysfunkcjonalny. I właśnie pęka - na przykład w służbie zdrowia.
• Chce pan wprowadzić landy w Polsce, panie profesorze?
- Ależ dlaczego?! I jak mielibyśmy to zrobić? Nasza konstytucja nie pozwala na tego typu konstrukcję ustrojową, która występuje w niektórych krajach europejskich, np. w Niemczech. Polska jest państwem z mocy konstytucji jednolitym, a nie federalnym. Więc próba wprowadzenia landów musiałaby się skończyć Trybunałem Stanu, czego nikomu nie życzę.
• No dobrze, tego zrobić nie możemy. A co możemy?
- Możemy, a nawet musimy, pogłębiać mechanizmy decentralizacji zarządzania publicznego, ponieważ konstytucja przyjmuje zasadę decentralizacji jako jedną z głównych zasad ustrojowych państwa, obok zasady jednolitości państwa i zasady trójpodziału władzy. Artykuł 15 konstytucji stwierdza wprost, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Nie, że zapewni w przyszłości, albo może zapewnić, lecz - zdanie oznajmujące - zapewnia decentralizację władzy publicznej. Zaś art. 16 konstytucji ustala, że samorząd wykonuje istotną część zadań publicznych - a nie część jakąkolwiek, np. niedużą.
Można zarzucić poprzednim rządom, zarówno SLD, jak i PiS, że uchybiały konstytucji, nie realizując zasady decentralizacji w ustawodawstwie i w praktyce. Innymi słowy, że wbrew wyraźnym postanowieniom konstytucji i mimo reformy 1998 roku utrzymywano w zarządzaniu publicznym mechanizmy centralistyczne. To, co się przygotowuje obecnie, to nic innego jak proste wypełnianie zasad konstytucyjnych, niestety, dopiero po sześcioletnim zastoju.
ZASADY KONSTYTUCYJNE
Zgodnie z art. 15 konstytucji ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa. W art. 16 konstytucja stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
• Lepiej późno niż wcale, ale może trzeba to było zrobić od razu?
- W 1998 roku udało się wprowadzić zdecentralizowane rozwiązania ustrojowe (samorząd powiatowy i regionalny), ale nie można było jednocześnie dokonywać głębokiej decentralizacji mechanizmów zarządzania. Kiedy przeprowadza się rekonstrukcję ustroju na wielką skalę, trzeba być ostrożnym. Łatwo było ulec pokusie pójścia dalej i obok zmian ustrojowych próbować od razu wdrożyć nowe mechanizmy funkcjonowania państwa. Wiązałoby się to z ryzykiem destabilizacji systemu. I tego nie uczyniliśmy, świadomie odkładając zmianę mechanizmów zarządzania na potem, gdy nowy ustrój okrzepnie. Podobnie uczyniono we Włoszech i Francji, gdzie reformy ustrojowe wyprzedziły zmiany funkcjonalne.
W 1998 roku dokonała się w Polsce głęboka transformacja ustrojowa, natomiast gdy chodzi o kompetencje i mechanizmy zarządzania, to przeniesiono dawne kompetencje z różnych organów poprzedniego systemu do różnych organów i instytucji nowego systemu. Lecz ten poprzedni system był silnie scentralizowany, będąc w prostej linii spadkobiercą PRL. Do dzisiaj jest to kontynuacja tamtych metod zarządzania.
Samo przeniesienie kompetencji ukształtowanych w poprzednich warunkach do nowego zdecentralizowanego ustroju nie zmieniło wiele - system zarządzania pozostał scentralizowany, choć samorządowy charakter nowego ustroju ciągle pokazywał, że taki układ długo nie wytrzyma i pęknie, bo jest dysfunkcjonalny. I właśnie pęka, np. w służbie zdrowia. Ogromny potencjał samorządu nie może zostać wykorzystany na rzecz społeczności lokalnych, a mówiąc górnolotnie - na rzecz rozwoju Polski, ze względu na krępujące go centralistyczne mechanizmy zarządzania. Koła buksują, samochód stoi w miejscu. Trwa to do dziś. Krótki sznurek pozostaje w ręku administracji centralnej lub wojewody.
• I trzeba ten sznurek z ręki administracji rządowej wyrwać?
- Tak, wszędzie tam, gdzie chodzi o zarządzanie, bo np. nadzór to inna sprawa. Obecne prace mają na celu usprawnienie mechanizmów zarządzania, co pozwoli dokończyć reformę decentralizacyjną. Co z tego uda się zrobić - zobaczymy, ale jednym z dwóch głównych kierunków obecnych prac są działania wspomagające rozwój gospodarczy i cywilizacyjny w skali lokalnej i regionalnej, a w konsekwencji - w kraju. Na przykład ustawa metropolitalna, która wprowadza w dużych aglomeracjach mechanizmy planistyczne dla całego obszaru oraz uprawnienia koordynacyjne w różnych dziedzinach, np. transportu publicznego. Potrzebna jest strategia rozwoju dla całego obszaru, inaczej utoniemy w chaosie, który obniża standard życia.
Ale to nie jest jedyna ustawa na rzecz rozwoju. Równocześnie został przedstawiony projekt ustawy o funduszu sołeckim, który uzbraja najmniejsze komórki życia społecznego, jakim jest sołectwo i wieś, w środki finansowe. To jest zupełnie inny świat niż wielkie miasta i aglomeracje. Będzie również ustawa o rozwoju wsi, której celem jest stworzenie lepszych warunków dla samorządu do działania na rzecz obszarów wiejskich. Planuje się też nowe rozwiązania ustrojowe współdziałania miasta średniej wielkości i okalającego go powiatu ziemskiego. To tylko niektóre projekty, bo rozwiązań prorozwojowych przewiduje się więcej. Można wskazać np. propozycje decentralizacji zarządzania mediami publicznymi.
FUNDUSZ SOŁECKI
Warunkiem przyznania sołectwu środków z funduszu będzie złożenie przez nie projektu planu wydatków. W części dotyczącej danego sołectwa będzie go uchwalało zebranie wiejskie na wniosek sołtysa lub rady sołeckiej lub co najmniej 15 mieszkańców sołectwa. Plan wydatków ma zawierać wskazanie zadań przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Uchwalony projekt sołtys będzie przekazywał wójtowi do 30 września roku poprzedzającego uchwalenie budżetu gminy. Rada gminy będzie miała prawo odrzucić projekt planu wydatków określonego sołectwa tylko wtedy, gdy zamierzone zadania nie spełnią wymogów określonych w projekcie ustawy.
• Decentralizacja mediów - czy to nie zbyt ryzykowny temat? Co konkretnie ma pan na myśli?
- Jest niezbędne, aby regionalne stacje radiowe i telewizyjne zajmowały się sprawami miejscowymi. Cokolwiek złego lub dobrego mówić dziś o TVP, to jej oferta w tym zakresie jest żenująca. Nie może być tak, że województwo samorządowe - przeciętnie 2,5 mln ludności - nie dysponuje swoimi mediami publicznymi, które są w stanie podejmować problematykę lokalną.
• Ustawa metropolitalna wywołuje spory. Czy nie obawia się pan, że samorządowcy zamiast współpracować, zaczną się kłócić?
- Może stać się i tak. Ale wokół tej ustawy jest dużo nieporozumień - najgłośniej zaś wypowiadają się ci, którzy projektu nie czytali. Ustawa ma tworzyć mechanizmy współpracy, a nie kłótni, w skali dużego obszaru, na którym gęsto od interesów komunalnych, społecznych, gospodarczych i politycznych. Chodzi o to, żeby zwiększyć zdolność do podejmowania decyzji dotyczących całego obszaru, na którym - tak jak w aglomeracji stołecznej czy śląskiej - mieszka kilka milionów ludzi.
OBSZAR METROPOLITALNY
Obszar metropolitalny w rozumieniu projektu ustawy to teren obejmujący całość lub część danej aglomeracji miejskiej, na którym występuje intensywna zabudowa i duże zagęszczenie ludności, duży przepływ osób i towarów oraz znaczna wymiana usług. Ma on stanowić ciągły przestrzennie kompleks osiedleńczy obejmujący co najmniej jedną metropolię jako centrum tego kompleksu oraz powiązane funkcjonalnie z centrum jego bezpośrednie otoczenie, w postaci jednostek osadniczych różnej wielkości o charakterze miejskim, podmiejskim lub wiejskim, położonych na terenie sąsiadujących lub także kolejnych gmin.
• A jaki jest ten drugi główny kierunek prac obecnej reformy?
- Drugi kierunek nie budzi emocji. Nie to co ustawa metropolitalna! Ten drugi jest dość nudny - chodzi o mozolne porządkowanie administracji, jej przejrzystość, analizę struktur i ich standaryzację, a także standardy usług publicznych. Bez tego zarządzanie obarczone jest grzechem woluntaryzmu politycznego, a obywatele, a także gminy czy powiaty, nie wiedzą, co im się należy; nie da się więc m.in. wprowadzić budżetu zadaniowego. Przykładem - koszyk świadczeń usług zdrowotnych, niby jest, a jakby go nie było, albo standardy oświatowe. W innych krajach europejskich pracuje się nad tym od dawna, są mechanizmy instytucjonalne. W Polsce nie ma żadnych, zaś interwencja rządu następuje wtedy, gdy system zaczyna się walić.
• Czy porządkowanie systemu będzie się wiązało z redukcją zatrudnienia w administracji?
- Nie umiem odpowiedzieć na to pytanie - nie prowadzi się analiz, nie ma standardów, więc odpowiedź byłaby z sufitu. Redukcja jako taka nie jest założeniem reformy, choć z przerostami biurokracji trzeba walczyć. Wiadomo też, że - w skali europejskiej - Polska ma stosunkowo mało administracji, co niektórych zdziwi. Samorząd jest oszczędny, dostosowuje wydatki do zadań i potrzeb, w mniejszej skali lepiej widać marnotrawstwo. W administracji rządowej bywa różnie, jej nikt nie analizuje i nie ocenia. Chodzi o to, żeby zbudować narzędzia oceny. Ale zadań jest coraz więcej, wynikają one z prawa krajowego, jak i z przynależności do UE.