statystyki

Jak przestrzegana jest dyscyplina finansów publicznych

22.01.2008, 10:24; Aktualizacja: 03.03.2008, 10:03
  • Wyślij
  • Drukuj
Z przeglądu spraw, którymi zajmowała się Główna Komisja Orzekająca wynika, że dysponenci środków publicznych, a zatem głównie kierownicy jednostek, mogą bardzo łatwo naruszyć dyscyplinę finansów publicznych. Wystarczy moment nieuwagi, a niedopełnienie jednego z obowiązków może stać się przyczyną uznania za odpowiedzialnego za naruszenia dyscypliny. Dzieje się tak zarówno w sprawach dotyczących zamówień publicznych, jak i w zakresie obowiązków, które kierownicy jednostek muszą wypełniać na mocy ustawy o rachunkowości.




GŁÓWNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o odstąpieniu od ukarania

Niekaralność nie łagodzi kary

SENTENCJA

Dotychczasowa niekaralność za naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie może stanowić przesłanki do zastosowania nadzwyczajnego odstąpienia od ukarania.

sygn. akt DF/GKO-4900-1/1/RN -1/07/145

STAN FAKTYCZNY

Dyrektor zespołu szkół został obwiniony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ - jak uznał rzecznik dyscypliny - w postępowaniu o wykonanie prac remontowo-budowlanych w opisie przedmiotu zamówienia wskazał znaki towarowe, co naruszało art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 prawa zamówień publicznych. W tym samym postępowaniu obwiniony dopuścił do udziału tylko oferentów, którzy prowadzili już działalność budowlaną przez minimum trzy lata. Regionalna Komisja Orzekająca uznała dyrektora za winnego zarzucanych czynów, odstąpiła jednak od wymierzenia kary. Na to rozstrzygnięcie odwołanie złożył rzecznik dyscypliny finansów publicznych. Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu odwołania zamieniła odstąpienie od wymierzenia kary na karę upomnienia, czego domagał się rzecznik.

UZASADNIENIE

W omawianej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości. Już przed Regionalną Komisją Orzekającą ustalono, że dyrektor zespołu szkół jest winnym zarzucanych czynów. Stan faktyczny potwierdziła również Główna Komisja Orzekająca. Obwiniony naruszył dyscyplinę finansów publicznych poprzez naruszenie prawa zamówień publicznych. W postępowaniu o wykonanie prac remontowo-budowlanych w przedmiocie zamówienia wskazał znaki towarowe, a ponadto dopuścił do udziału jedynie firmy, które posiadały trzyletnie doświadczenie w branży budowlanej. Regionalna komisja nie uwzględniła więc wyjaśnień obwinionego, który stwierdził, że nazwy własnej produktu w opisie przedmiotu zamówienia użyto przez przypadek. Podkreślił, że wartość tego produktu stanowiła jedynie 1,74 proc. kosztu zamówienia. Istota sporu dotyczyła natomiast wymierzenia kary. Rzecznik dyscypliny, a następnie GKO, nie zgodzili się z odstąpieniem od ukarania dyrektora. Główna Komisja Orzekająca powołała się na art. 36 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym karę łagodniejszą lub odstąpienie od kary można zastosować w sytuacjach wyjątkowych. W art. 36 ust. 2 wymieniono przykłady okoliczności łagodzących. Odstąpić od wymierzenia kary można, gdy: działanie lub zaniechanie było spowodowane szczególnymi pobudkami lub warunkami; obwiniony wyróżniał się wcześniej wzorowym wypełnianiem obowiązków; obwiniony przyczynił się do usunięcia szkodliwych następstw dla finansów publicznych. Zdaniem GKO niewystarczające jest więc wzięcie pod uwagę jedynie dotychczasowej niekaralności obwinionego oraz stwierdzenie niewysokiej wartości zamówienia publicznego.n

OPINIA

Piotr Augustyniak

doradca podatkowy, Hogan & Hartson

W komentowanym przypadku wzięto pod uwagę jedynie dotychczasową niekaralność sprawcy za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Tymczasem katalog okoliczności łagodzących jest katalogiem otwartym. Powołanie jedynie faktu niekaralności wydaje się stać w sprzeczności ogólnymi zasadami wymiaru kary. W takiej sytuacji można dojść do wniosku, że każdy, kto narusza dyscyplinę finansów po raz pierwszy, może liczyć na odstąpienie od wymierzenia kary. Oczywiście dotychczasowa niekaralność może i powinna mieć znaczenie, jednakże dla ostatecznego rozstrzygnięcia może być jedynie jednym z czynników branych pod uwagę, a nie czynnikiem kluczowym. Stoi to bowiem w sprzeczności z zasadami karania.

GŁÓWNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o zamówieniach publicznych

Niezłożenie oświadczenia narusza dyscyplinę

SENTENCJA

Niezłożenie przez osobę występującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

sygn. akt DF/GKO-4900-6/6/07/275

STAN FAKTYCZNY

Obrońca obwinionego prezydenta miasta złożył odwołanie od orzeczenia komisji I instancji, która uznała prezydenta za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Komisja przypisała mu winę za udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem była termomodernizacja budynku Miejskiego Zespołu Szkół, bez złożenia pisemnego oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności określonych w art. 17 ust. 1 prawa zamówień publicznych. Rejonowa Komisja Orzekająca wymierzyła karę upomnienia. Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu sprawy uchyliła orzeczenie I instancji.

UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie wyboru wykonawcy termomodernizacji budynku Miejskiego Zespołu Szkół przeprowadziła komisja przetargowa. Jej skład zatwierdził prezydent. Termin składania ofert wyznaczono na 27 października 2004 r. Oferty złożyło dziewięć firm. Umowa z wybranym oferentem została podpisana 29 grudnia 2004 r. W imieniu zamawiającego umowę podpisał obwiniony. Przebieg postępowania został udokumentowany protokołem postępowania oraz protokołem czynności powtórzonych. W treści protokołu zaznaczono, że wszystkie osoby z komisji przetargowej oraz kierownik jednostki, czyli obwiniony, złożyły oświadczenia na drukach ZP-11. Podczas kontroli urzędu kontroli skarbowej okazało się jednak, że kierownik jednostki nie złożył pisemnego oświadczenia. Obwiniony wyjaśniał później, że niezłożenie pisemnego oświadczenia spowodowane było tym, że nie było go w pracy w dniu zatwierdzenia protokołu czynności powtórzonych w postępowaniu. Zatwierdził go wiceprezydent miasta, który działał z upoważnienia obwinionego. Prezydent stwierdził także, że niezłożenie oświadczenia wynikało z przeoczenia. Wyjaśnił, że w postępowaniu nie istniały okoliczności, które wyłączałyby go z postępowania. W momencie ujawnienia braku dokumentu niezwłocznie złożył oświadczenie o okolicznościach jego niezłożenia i uzupełnił dokumentację o druk ZP-11. Rejonowa Komisja Orzekająca nie uznała jednak tych wyjaśnień za przekonujące i stwierdziła, że obwiniony naruszył dyscyplinę finansów publicznych. W odwołaniu prezydent wniósł o uchylenie orzeczenia I instancji i uniewinnienie. Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu sprawy stwierdziła, że niezłożenie przez osobę występującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

OPINIA

Wojciech Prokopow

radca prawny, Kancelaria Prawna Jerzy T. Pieróg

Zapewnienie zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców jest jednym z podstawowych obowiązków zamawiającego. Prawo zamówień publicznych w związku z tym zabrania wykonywania jakichkolwiek czynności związanych z przygotowaniem oraz przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osobom, które nie zapewniają bezstronności i obiektywizmu. Obowiązek złożenia pisemnego oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, stanowi jedyną możliwość zweryfikowania, czy dana osoba może uczestniczyć w przygotowaniu i prowadzeniu postępowania, czy też podlega wyłączeniu. Za naruszenie tego obowiązku ustawodawca przewidział negatywne konsekwencje: złożenie nieprawdziwego oświadczenia grozi odpowiedzialnością karną jak za złożenie fałszywego zeznania, natomiast niezłożenie oświadczenia w ogóle - odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

REGIONALNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o przyznawaniu dofinansowania

Istotne jest faktyczne przekazanie dotacji

SENTENCJA

Czynem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych jest przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielenia. Przekazanie dotacji należy wiązać z faktycznym dokonaniem wydatku przez dotującego na rzecz beneficjenta. Dopiero w tym momencie można mówić o naruszeniu dyscypliny.

sygn. akt KO.0022-85-1-16/07

STAN FAKTYCZNY

Burmistrz miasta i gminy został obwiniony o umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Udzielił dotacji celowej z naruszeniem zasad art. 174 ustawy o finansach publicznych, ponieważ udzielił jej jako dotacji przedmiotowej. Ponadto nie ustalił kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu. W zakresie pierwszego czynu Regionalna Komisja Orzekająca unieza winniego burmistrza. W zakresie czynu drugiego uznała go za winnego, ale odstąpiła od wymierzenia kary.

UZASADNIENIE

W toku postępowania ustalono, że urząd miasta i gminy, którego burmistrzem był obwiniony, zawarł z Samodzielnym Publicznym Ośrodkiem Terapii umowę, na mocy której udzielono placówce dotacji celowej. W umowie określono przekazanie środków w dwóch terminach. Problem polegał jednak na tym, że część tej dotacji była zaplanowana w uchwale budżetowej jako dotacja przedmiotowa. Ustalono także, że ośrodek terapii przekazał burmistrzowi miasta i gminy rozliczenie dotacji.

Komisja dokonała wykładni przepisów dotyczących udzielania dotacji. Artykuł 106 ustawy o finansach publicznych określa dotacje przedmiotowe jako dopłaty do określonych wyrobów i usług według stawek jednostkowych. Z art. 174 ustawy o finansach wynika natomiast, że jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych lub gospodarstw pomocniczych. Z art. 190 ustawy o finansach wynika z kolei, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządowej wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Stan prawny w momencie popełnienia czynu był jednak inny niż obecnie. Z aktualnie obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może otrzymywać dotacje od jednostki samorządowej na realizację zadań w zakresie zapobiegania chorobom i urazom lub innych programów zdrowotnych oraz promocję zdrowia. W omawianej sprawie chodziło właśnie o dotację na zadanie zapobiegania chorobom i urazom. Jednak w obu rozpatrywanych stanach prawnych chodziło o dotacje celowe. Świadczy o tym - zdaniem komisji - wskazanie konkretnego programu. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest natomiast przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielenia. Komisja podkreśliła jednak, że przekazanie dotacji należy wiązać z faktycznym dokonaniem wydatku przez dotującego na rzecz beneficjenta. Dopiero w tym momencie można mówić o naruszeniu przepisu. Za zasady i tryb udzielenia dotacji należy uznać wszystkie normy, które określają sposób ustalenia wysokości dotacji, krąg podmiotów, którym dotacja może zostać przekazana, rodzaj zadań, na które może być udzielona, oraz sposób przekazania środków. Wszystkie powyższe elementy - jak uzasadniała komisja - powinny wynikać albo z przepisów, albo z decyzji odpowiednich organów administracyjnych.

Odnosząc powyższe do omawianej sprawy, komisja stwierdziła, że burmistrz miasta i gminy udzielił dotacji celowej ośrodkowi terapii. Ponadto miał prawo udzielić dotacji celowej SP ZOZ na wskazane na umowie zadanie. Jednostka błędnie jednak sklasyfikowała dotację, uznając ją za przedmiotową. W ocenie komisji dotacja ta nie była dotacją przedmiotową, a dotacją celową i została udzielona poprawnie. W umowie określono wysokość dotacji i jej cel, a także beneficjenta. Nie doszło także do złamania zasad jej udzielania. W konsekwencji komisja uniewinniła burmistrza. Przypisała mu jednak winę za nieustalenie kwoty podlegającej zwrotowi. Środki z dotacji wykorzystano bowiem na kształcenie i podnoszenie kwalifikacji pracowników Samodzielnego Publicznego Ośrodka Terapii oraz na zakup specjalistycznego sprzętu. Oznaczało to, że środki z dotacji zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Ośrodek powinien więc zwrócić gminie dotację. Skoro tego nie zrobił, burmistrz miał obowiązek wydać decyzję określającą kwotę do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W praktyce ośrodek powinien zostać wezwany do zwrotu dotacji do 28 lutego następnego roku. Ponieważ burmistrz nie wydał decyzji, naruszył dyscyplinę finansów publicznych.

OPINIA

MaŁgorzata Breda

doradca podatkowy, zastępca dyrektora departamentu podatków pośrednich Europejskie Centrum Doradztwa i Dokumentacji Podatkowej

W orzeczeniu z 27 kwietnia 2007 r. Regionalna Komisja Orzekająca wskazała, iż istotne znaczenie dla powstania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma okoliczność dokonania wydatku przez dotującego na rzecz beneficjenta. Dopiero w tym momencie można mówić o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Powyższe wynika z literalnego brzmienia art. 8 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepis ten z racji swojego sankcyjnego charakteru powinien być interpretowany dosłownie. Zatem ustawowej odpowiedzialności podlegają jedynie osoby, które przekazały dotację. Natomiast sankcjonowane jest w tym przypadku nieprawidłowe - niezgodne z ustawą - przekazanie dotacji, czyli samo już zadysponowanie środkami finansowymi, a nie błędy na etapie jej przyznawania - np. nieprawidłowe określenie jej nazwy. Nie zwalnia to jednak dysponenta dotacji od przestrzegania prawidłowości procesu jej przyznawania. Albowiem jednostka udzielająca dotacji powinna dokonać, już na etapie procesu przyznawania dotacji, prawidłowego określenia jej rodzaju, tj., czy jest to dotacja celowa czy też przedmiotowa.

Opisywane orzeczenie kładzie szczególny nacisk na wskazanie obowiązku ciążącego na organie dotującym w zakresie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej przez beneficjenta kwoty dotacji. Organ udzielający dotacji powinien na bieżąco, za pośrednictwem swoich pracowników, monitorować wykorzystanie dotacji. Po stwierdzeniu nieprawidłowości w jej wykonaniu, skutkujących obowiązkiem zwrotu części lub całości przyznanej kwoty, beneficjent powinien zostać wezwany do zwrotu.

REGIONALNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o konkursie ofert na realizację zadań

Wystarczy zamieścić ogłoszenie w dzienniku lokalnym

SENTENCJA

Burmistrz nie ma obowiązku zamieszczania ogłoszenia o konkursie w dzienniku ogólnopolskim. Zasięg działania gminy ma charakter stricte lokalny, a więc zamieszczenie ogłoszenia w dzienniku lokalnym jest wystarczające.

sygn. akt RIO-53/DFP-43/2007

STAN FAKTYCZNY

Podmiotowi niezaliczanemu do sektora finansów publicznych i niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku burmistrz zlecił wykonanie zadania na rzecz gminy. Nie zastosował jednak przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W związku z tym został obwiniony o naruszenie wielu przepisów tej ustawy, a tym samym o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Regionalna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu sprawy uznała burmistrza za winnego nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów, odstąpiła jednak od wymierzenia kary.

UZASADNIENIE

Istota orzeczenia sprowadzała się do określenia zakresu winy burmistrza. Komisja uznała bowiem, że jest on winny wszystkich zarzucanych czynów. Chodziło o to, że naruszył zasady udzielania dotacji z budżetu gminy przy przekazaniu klubowi sportowemu dotacji na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej. Ogłosił bowiem otwarty konkurs ofert bez zachowania co najmniej 30-dniowego terminu określonego w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Nie zamieścił także w ogłoszeniu informacji o wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację zadania, zasadach przyznawania dotacji, terminie i warunkach realizacji zadania. Nie zamieścił również ogłoszenia w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, przekazał dotację przed podpisaniem umowy, a następnie jej nie rozliczył. Do popełnienia wszystkich tych nieprawidłowości burmistrz się przyznał. Wyjaśniał także, że klub sportowy zwrócił dotację. Regionalna Komisja Orzekająca dowiodła więc wszystkich tych naruszeń i wskazała, jak obwiniony powinien postępować. Przede wszystkim należało zastosować przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jeden z bardziej interesujących problemów, jakie rozstrzygnęła komisja w omawianym postępowaniu, dotyczył konieczności zamieszczenia ogłoszenia o konkursie na realizację zadania w gazecie ogólnopolskiej. Komisja uznała, że burmistrz nie miał obowiązku publikowania ogłoszenia w dzienniku ogólnopolskim, a jedynie w prasie lokalnej. Rejonowa Komisja Orzekająca uzasadniała, że zasięg działania gminy ma charakter lokalny, a zatem zamieszczenie ogłoszenia w dzienniku lokalnym jest wystarczające.

Komisja przypisała odpowiedzialność z winy nieumyślnej, ponieważ burmistrz nie miał zamiaru popełnienia tych czynów. Nie zachował jednak wymaganej ostrożności.

Uzasadniając odstąpienie od wymierzenia kary, komisja stwierdziła, że obwiniony nie był dotychczas karany i uzyskał dobrą opinię o wywiązywaniu się z obowiązków służbowych. Ponadto obecnie dotacje są przyznawane zgodnie z przepisami, a kwota dotacji podlegająca zwrotowi została wyegzekwowana, a w konsekwencji gmina nie poniosła straty finansowej.

OPINIA

MaŁgorzata Breda

doradca podatkowy, zastępca dyrektora departamentu podatków pośrednich Europejskie Centrum Doradztwa i Dokumentacji Podatkowej

Słusznie stwierdzono, iż burmistrz nie ma obowiązku zamieszczania ogłoszenia o konkursie w dzienniku ogólnopolskim, ponieważ zapis ten dotyczy organów administracji publicznej, które swoim zasięgiem działania obejmują terytorium całego państwa. Natomiast zasięg działania gminy ma charakter lokalny, a jej zadania są wykonywane prze organizacje działające w lokalnym środowisku i znające uwarunkowania, specyfikę i potrzeby lokalnych społeczności. Tym samym zamieszczenie ogłoszenia o konkursie na realizację zadań gminy w dzienniku lokalnym jest w pełni wystarczające.

Za zasadnością przedstawionego stanowiska przemawia także okoliczność, iż ogłoszenie w prasie ogólnopolskiej jest z reguły droższe niż w gazetach lokalnych, co ma bezpośredni wpływ na koszty całego postępowania, a jest to niewątpliwie szczególnie istotne przy konkursach o niewielkiej przedmiotowej wartości. Ponadto publikacja ogłoszenia w prasie o tak szerokim zakresie jest często niecelowa.

GŁÓWNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o inwentaryzacji w jednostce

Inwentaryzację trzeba przeprowadzić w terminie

SENTENCJA

Przepisy ustawy o rachunkowości jednoznacznie wskazują, że zakończenie inwentaryzacji powinno nastąpić do 15 dnia roku następującego po roku obrotowym.

sygn. akt DF/GKO-4900-97/117/06/3334

STAN FAKTYCZNY

Komisja I instancji uznała wójta gminy za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ nie przeprowadził inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych w 2004 roku w terminie do 15 stycznia 2005 r. Komisja uznała więc, że naruszył przepisy art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, a w konsekwencji naruszył dyscyplinę finansów publicznych. Wójt wniósł odwołanie do GKO, ale komisja II instancji utrzymała orzeczenie komisji regionalnej w mocy.

UZASADNIENIE

Obwiniony zarządził przeprowadzenie inwentaryzacji okresowej środków trwałych składników majątkowych znajdujących się w urzędzie gminy, gminnej bibliotece oraz gminnym ośrodku pomocy społecznej. Termin rozpoczęcia prac wyznaczył na 28 grudnia 2004 r., termin zakończenia na 9 lutego 2005 r., a termin rozliczenia inwentaryzacji na 10 lutego 2005 r. Faktycznie jednak - jak ustalono - inwentaryzację przeprowadzono od 3 do 25 stycznia 2005 r., a rozliczenie nastąpiło 1 czerwca 2005 r. RKO na tej podstawie stwierdziła, że doszło do naruszenia terminów określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Przepis ten stanowi bowiem, że zakończenie inwentaryzacji musi nastąpić do 15 dnia roku następującego po roku obrotowym.

W trakcie postępowania obwiniony wyjaśniał, że inwentaryzacja nie została zaniechana, ale z powodu wyjątkowego obciążenia pracą nie zauważono błędnie określonej daty jej zakończenia. Stwierdził także, że pracownikiem merytorycznym odpowiedzialnym za inwentaryzację był skarbnik gminy. RKO nie uznała jednak tych wyjaśnień za uzasadnione. Przepisy ustawy o rachunkowości jednoznacznie bowiem wskazują, że osobą odpowiedzialną za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości jest kierownik jednostki, czyli w omawianym przypadku wójt. Obwiniony złożył jednak odwołanie do GKO, w którym podniósł, że gmina jest małą jednostką organizacyjną, która zatrudnia niewielu pracowników, co powoduje kolizje nałożonych zadań. Wójt stwierdził też, że nie doszło do uszczuplenia finansów jednostki.

GKO nie uznała jednak tych wyjaśnień za podstawę do zmiany orzeczenia I instancji. Komisja stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, że obwiniony naruszył dyscyplinę finansów. Zgodnie z ustawą o rachunkowości gmina przeprowadza inwentaryzację środków trwałych na ostatni dzień każdego roku obrotowego. Inwentaryzacja obejmuje spis z natury, wycenę ilości środków trwałych, porównanie wartości z danymi ksiąg rachunkowych, a także wyjaśnienie i rozliczenie ewentualnych różnic. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości inwentaryzację należy rozpocząć nie wcześniej niż na trzy miesiące przed końcem roku obrotowego i zakończyć do piętnastego dnia roku następnego. Za prawidłowe przeprowadzenie inwentaryzacji odpowiada kierownik jednostki.

OPINIA

Dominik Wojcieszek

aplikant radcowski, Kancelaria Prawna Jerzy T. Pieróg

Okoliczność, że w urzędzie gminy występowało znaczne obciążenie pracą, nie mogła być usprawiedliwieniem opóźnienia w realizacji obowiązków. Inwentaryzacja powinna być przeprowadzana regularnie, w ustawowo określonych terminach, co pozwala na jej zaplanowanie z odpowiednim wyprzedzeniem oraz prawidłowe przygotowanie i terminowe przeprowadzenie. Samo natężenie prac w urzędzie gminy nie wystarcza do ustalenia braku naruszenia dyscypliny finansów publicznych, okoliczność ta mogła być jednak podstawą uznania, że naruszenie miało charakter nieumyślny.

Również wskazywana okoliczność, że pracownikiem merytorycznie odpowiedzialnym jest skarbnik gminy, nie mogło prowadzić do odmiennej oceny zarzucanego czynu. Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości. Wyłączenie odpowiedzialności kierownika dotyczy tylko prawidłowości spisu, a nie całości procesu inwentaryzacji.

GŁÓWNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o zamówieniach publicznych

Powołanie spółki nie zwalnia ze stosowania przepisów

SENTENCJA

Przepisy o zamówieniach publicznych nie przewidują wyłączenia stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w przypadku zawierania umów przez miasto ze spółkami komunalnymi.

sygn. akt DF/GKO-4900-100/120/RN-43/06/3363

STAN FAKTYCZNY

Odwołanie od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej wniósł rzecznik dyscypliny finansów publicznych. Komisja uznała prezydenta miasta za winnego nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Naruszył on bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ udzielił zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Zawarł z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej umowy na wykonanie prac na rzecz miasta, nie stosując procedur przetargowych. RKO uznała prezydenta za winnego, ale odstąpiła od wymierzenia kary. GKO po rozpoznaniu odwołania rzecznika dyscypliny utrzymała orzeczenie w mocy.

UZASADNIENIE

Merytoryczna część sporu dotyczyła możliwości zlecenia prac przez gminę spółce prawa handlowego, która została powołana przez tę gminę. W toku kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej ustalono, że miasto zawarło sześć umów z Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej na prace związane z oczyszczaniem ulic, placów i chodników oraz innych terenów zielonych należących do miasta, utrzymanie i konserwację zieleni miejskiej i roboty związane z utrzymaniem i eksploatacją dróg miejskich na terenie miasta. Podstawą prawną umów był art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Stanowi on, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Rada miasta powołała Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej. Zlecane usługi spółka realizowała na podstawie zawieranych umów, które obowiązywały przez rok. Problem jednak w tym, że miasto nie stosowało procedur związanych z udzieleniem zamówień publicznych, które przewidywała ustawa o zamówieniach publicznych, a następnie prawo zamówień publicznych. Oświadczenia woli w imieniu miasta składał prezydent. Po kontroli RIO rzecznik dyscypliny złożył wniosek o uznanie prezydenta za winnego nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Rzecznik uzasadniał, że obwiniony miał obowiązek stosowania procedur przewidzianych dla udzielania zamówień publicznych. Przepisy zamówień publicznych nie przewidywały w momencie popełnienia czynu przedmiotowego wyłączenia stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w przypadku zawierania umów ze spółkami komunalnymi. Wyłączono stosowanie tych przepisów w przypadku udzielania zamówień na rzecz samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, czyli zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych. Rzecznik zwrócił uwagę, że należy odróżnić sytuację, w której gmina powołuje spółkę prawa handlowego w celu samodzielnej realizacji przez spółkę określonych zadań w sferze użyteczności publicznej od sytuacji, w której gmina zawiera ze spółką umowę odpłatną na świadczenie usług. W pierwszym przypadku - podkreślał rzecznik - dochodzi do powierzenia wykonywania zadań, a w drugim do udzielenia zamówienia publicznego.

Obwiniony wyjaśnił w toku postępowania, że od początku istnienia ustawy o zamówieniach publicznych nie było jasne, czy gmina musi stosować przepisy o zamówieniach publicznych w stosunku do zadań zleconych na podstawie umów powołanych przez siebie spółek prawa handlowego. Ustawa o zamówieniach z 1994 roku określała, że wyłączenia stosowania jej przepisów nie dotyczą komunalnych jednostek organizacyjnych działających w formie spółek. Zarząd miasta podjął więc decyzje o niestosowaniu przetargów w celu powierzania realizacji zadań własnych związanych z gospodarką komunalną spółkom powołanym przez miasto. Obwiniony podniósł, że sporną kwestię w pewnym zakresie rozstrzygnął w 2005 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II GSK 105/05). Sąd stwierdził, że gdy umowa jest podstawą do powierzenia wykonywania gminnych zadań użyteczności publicznej podmiotom innym niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, to w takim przypadku jest to udzielenie zamówienia publicznego. Jeśli jednak zadania komunalne wykonywane są przez gminę we własnym zakresie przez utworzoną spółkę prawa handlowego, zawarcie umowy nie jest wymagane, bo nie jest to zamówienie. Gmina dostosowała się do treści wyroku NSA.

Regionalna Komisja Orzekająca stwierdziła, że obwiniony zbyt dużą rolę powierzył pracownikom i dopuścił się nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Nie zachował bowiem należytej ostrożności.

OPINIA

Agnieszka Kurowska

prawnik, Instytut Zamówień Publicznych

Organy orzekające obu instancji stwierdziły, iż zawarcie umowy (cywilnoprawnej) na wykonanie usług, których przedmiot należy do zadań jednostki samorządu, wymaga zastosowania procedur przewidzianych dla udzielania zamówień publicznych. Stanowisko to jest słuszne, zarówno na gruncie ustawy z 1994 roku o zamówieniach publicznych, jak i ustawy z 2004 roku Prawo zamówień publicznych. Po pierwsze, jak stwierdzono w uzasadnieniu orzeczenia GKO, przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, a od 2 marca 2004 r. ustawa - Prawo zamówień publicznych, nie przewidują wyłączenia stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w przypadku zawierania umów ze spółkami komunalnymi.

Ustawa wyłączała stosowanie jej przepisów do udzielania zamówień gospodarstwom pomocniczym przez macierzyste jednostki budżetowe lub przez jednostki podległe (podporządkowane) jednostkom macierzystym w zakresie bieżącej obsługi zamawiającego oraz udzielania zamówień zakładom budżetowym przez podmioty, które te zakłady utworzyły, w zakresie bieżącej obsługi zamawiającego.

Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej działa w formie spółki prawa handlowego, a zatem z tej przyczyny nie spełnia przesłanek umożliwiających zastosowanie przedmiotowego wyłączenia. Ponadto zlecone usługi nie dotyczyły bieżącej obsługi zamawiającego, co również przemawiało za brakiem możliwości wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Po drugie, umowa na wykonanie określonych usług, w wyniku których zrealizowane mają być zadania publiczne, bez wątpienia jest zamówieniem publicznym. Jest tak nawet wówczas, gdy usługi te wykonywać ma utworzona przez gminę miejską spółka prawa handlowego.

Należy zatem odróżnić przypadek powierzenia prowadzenia gospodarki komunalnej od zlecenia wykonywania określonych zadań należących do gospodarki komunalnej.

GŁÓWNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o odpowiedzialności kierownika jednostki

Za całość gospodarki jednostki odpowiada kierownik

SENTENCJA

Kierownik jednostki jest obowiązany do przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych, ustawy o finansach publicznych oraz do przestrzegania przepisów prawa pracy, dotyczących wypowiedzenia umowy o pracę.

sygn. akt DF/GKO-4900-104/125/06/3527

STAN FAKTYCZNY

Regionalna Komisja Orzekająca przypisała byłemu dyrektorowi wojewódzkiego szpitala odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Po pierwsze, udzielił zamówienia publicznego Centrali Zaopatrzenia Medycznego, która nie została wybrana w przetargu. Po drugie, dopuścił do niewykonania zobowiązań wojewódzkiego szpitala z tytułu odszkodowania za niezgodne z prawem wypowiedzenie umowy o pracę, co spowodowało, że szpital musiał zapłacić odsetki. Po trzecie, dopuścił do niewykonania zobowiązań względem kontrahentów szpitala, co również spowodowało konieczność zapłaty odsetek. Komisja I instancji wymierzyła mu karę upomnienia. Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu sprawy z odwołania obwinionego uchyliła zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uznania go za winnego w ostatnim, trzecim przypadku. W tym zakresie komisja umorzyła postępowanie. W pozostałym zakresie utrzymała orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w mocy.

UZASADNIENIE

Wina byłego dyrektora sprowadzała się do kilku naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Regionalna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu sprawy uznała za winnego dyrektora byłego nieumyślnego naruszenia dyscypliny w zakresie czynu pierwszego, czyli udzielenia zamówienia publicznego, oraz umyślnego naruszenia dyscypliny w zakresie dwóch pozostałych czynów. Zdaniem komisji naruszył on art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu orzeczenia RKO stwierdziła, że w zakresie dopuszczenia do niewykonania zobowiązania szpitala z tytułu odszkodowania za niezgodne z prawem wypowiedzenie umowy o pracę, skutek należy ograniczyć do kwoty odsetek zapłaconych jedynie jednej z pracownic.

W przypadku niewykonania zobowiązań względem kontrahentów szpitala, co spowodowało konieczność zapłaty odsetek, komisja podzieliła stanowisko rzecznika.

Obwiniony wyjaśnił, że ograniczył znacznie skutki naruszeń prawa, ponieważ negocjował z kontrahentami oraz ze zwolnioną pracownicą. Dzięki tym negocjacjom kwota odsetek zmniejszyła się. W odwołaniu od orzeczenia I instancji zarzucił komisji, że mimo dostrzeżenia pobudek działania obwinionego oraz ograniczenia skutków czynu, nie skorzystała ona z możliwości zastosowania art. 28 ustawy o odpowiedzialności. Przepis ten stanowi, że w przypadku znikomej szkodliwości czynu komisja nie dochodzi odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu sprawy uznała, że orzeczenie I instancji jest wadliwe w zakresie ustaleń co do znamion czynów karalnych w ustawie o finansach publicznych i ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów. RKO nie rozważyła tej kwestii w zakresie czynu polegającego na niewykonywaniu zobowiązań ciążących na jednostce sektora finansów publicznych. GKO uznała, że jest to istotna wada, ponieważ obie ustawy inaczej regulują znamiona czynów karalnych. Ustawa o odpowiedzialności w art. 16 ust. 1 rozszerza zakres czynu karalnego także na zobowiązania wobec jednostek sektora finansów publicznych. Artykuł 137 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. dotyczył natomiast jedynie jednostek spoza sektora. Z tego względu GKO zastosowała ustawę o odpowiedzialności i umorzyła postępowanie w tym zakresie.

Główna Komisja Orzekająca uznała jednak za bezsporne ustalenie RKO, że kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności. Komisja przypomniała, że kierownik jednostki jest obowiązany do przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych, ustawy o finansach publicznych oraz do przestrzegania przepisów prawa pracy, dotyczących wypowiedzenia umowy o pracę. Ponieważ obwiniony naruszył przepisy - jeden w sposób nieumyślny, drugi w sposób umyślny - regionalna komisja właściwie przypisała mu odpowiedzialność. GKO podzieliła też argumenty I instancji w zakresie zastosowania kary upomnienia.

OPINIA

Agnieszka Kurowska

prawnik, Instytut Zamówień Publicznych

Ustawa Prawo zamówień publicznych, zastosowana przy orzekaniu przez GKO jako ustawa łagodniejsza, przewiduje szczególną rolę kierownika zamawiającego jako osoby odpowiedzialnej za właściwe stosowanie przepisów tej ustawy. Potwierdzeniem tej szczególnej roli są przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które w art. 4 pkt 2 odrębnie określają odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych od odpowiedzialności pracownika takiej jednostki.

Z racji zajmowania stanowiska kierownik jest obowiązany do przestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych oraz przepisów ustawy o finansach publicznych. Kierownik jednostki powinien mieć świadomość sprzecznego z prawem zachowania się z uwagi na pełnioną funkcję i wymagane w związku z nią wiedzę i kwalifikacje oraz winien zachowywać szczególną ostrożność podczas wykonywania swoich obowiązków. Główna Komisja Orzekająca w konkluzji orzeczenia podkreśla, że oceny znikomego stopnia szkodliwości dla finansów publicznych nie można odnosić do zachowań polegających na niestosowaniu przepisów o zamówieniach publicznych. W przeciwnym bowiem razie należałoby uznać, że każde niestosowanie tych przepisów jest dopuszczalne i nie ma większego sensu ich stosowanie. Tymczasem w ustanowieniu reżimu prawnego udzielania zamówień publicznych tkwi ochrona finansów publicznych, co ma skutkować wydatkowaniem środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

GŁÓWNA KOMISJA ORZEKAJĄCA o zaliczkach na podatek dochodowy

Należności podatkowe nie podlegają ustawie

STAN FAKTYCZNY

Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych skierował do Regionalnej Komisji Orzekającej rzecznik dyscypliny finansów. Uznał on, że dyscyplinę naruszyły: kierownik finansowy sądu oraz była główna księgowa. Po pierwsze, nie odprowadziły w terminie do urzędu skarbowego zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, czego skutkiem była zapłata odsetek karnych w wysokości 13 zł. Po drugie, w przygotowanych w sądzie sprawozdaniach budżetowych wykazano dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Resortowa Komisja Orzekająca uznała obwinione za winne nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów. Komisja odstąpiła od ukarania kierownik finansowej, a byłej głównej księgowej wymierzyła karę upomnienia. GKO uniewinniła obie obwinione.

UZASADNIENIE

Komisja I instancji ustaliła, że kontrola wewnętrzna przeprowadzona przez obwinioną kierownik finansową sądu wykazała błędy w rachunkowości oraz w deklaracji podatkowej PIT-4, która dotyczyła podatku dochodowego od bonów towarowych za grudzień 2005 r. Kwotę należnego podatku odprowadzono z 10-dniowym opóźnieniem, a odsetki wyniosły 13 zł. Odsetki te główna księgowa wpłaciła z własnych środków. W rezultacie tego rozliczenia z urzędem skarbowym nie odprowadzono w terminie pobranej zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz nieprawidłowo sporządzono deklarację za grudzień 2005 r. Błędnie także sporządzono sprawozdanie kwartalne Rb-70. Korektę deklaracji złożono w styczniu 2006 r. Obwiniona była główna księgowa wyjaśniła, że powodem błędów było obciążenie pracą oraz zwiększanie obowiązków służbowych, a także konflikty z przełożoną, kierownik finansową.

Resortowa komisja ustaliła także, że nieprawidłowo zostały sporządzone sprawozdania Rb 28 i Rb 70 za 2005 rok. Powyższe ustalenia były powodem uznania obwinionych za winne nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Odwołanie od orzeczenia złożył pełnomocnik kierownik finansowej. Była główna księgowa nie odwołała się.

Po rozpatrzeniu sprawy GKO uniewinniła zarówno kierownik finansową, jak i drugą obwinioną. Za główną przyczynę uchylenia rozstrzygnięcia komisji I instancji GKO uznała błędną kwalifikację czynów. Główna Komisja stwierdziła przede wszystkim, że nieodprowadzenie do urzędu skarbowego zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych i nie może być oceniane przez komisje orzekające. Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie stosuje się bowiem do należności podatkowych, które stanowią dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skutki nieprawidłowości, które dotyczą opłacania podatków, reguluje kodeks karny skarbowy. A zatem zarzut przypisany obwinionym przez komisję I instancji był bezpodstawny, podobnie jak zarzut dotyczący wykazania w sprawozdaniach danych niezgodnych z danymi księgowymi. Z akt wynikało bowiem, że sprawozdania były sporządzane na podstawie danych z ewidencji. Ewidencja była błędna, ale jak stwierdziła GKO, ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów nie przewiduje odpowiedzialności za nieprawidłowe prowadzenie ewidencji księgowej. Odpowiedzialność karną za takie czyny przewiduje natomiast ustawa o rachunkowości. A zatem przypisane obwinionym czyny nie naruszały dyscypliny.

OPINIA

Piotr Augustyniak

doradca podatkowy, Hogan & Hartson

Artykuł 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wprost wyłącza spod zakresu działania dwie kategorie środków publicznych, tj. należności celne i należności podatkowe. Pojęcie należności podatkowej nie jest zdefiniowane w Ordynacji podatkowej, która w art. 2 par. 1 stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania są uprawnione organy podatkowe, a także opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Ratio legis powyższego wyłączenia polega na poddaniu należności podatkowych i celnych reżimowi przepisów kodeksu karnego skarbowego. Nieodprowadzenie w terminie do urzędu skarbowego zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych może mieścić się w kategorii wykroczenia skarbowego, o którym mowa w art. 57 kodeksu karnego skarbowego, zgodnie z którym podatnik, który uporczywie nie wpłaca w terminie podatku, podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe. Można więc stwierdzić, że jednorazowe opóźnienie w tym zakresie w ogóle nie będzie stanowiło czynu zabronionego, który penalizowany jest w kodeksie karnym skarbowym.

Przygotował ŁUKASZ ZALEWSKI




  • Wyślij
  • Drukuj
Źródło:GP
czytaj więcej w e-DGPczytaj więcej w e-DGP

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut.

Twój komentarz

Zanim dodasz komentarz - zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.

Widzisz naruszenie regulaminu? Zgłoś je!

Komentarze: 1

  • 1: zniesmaczony z IP: 83.22.100.* (2008-11-13 17:48)

    To jeden z NAJWIĘKSZYCH IDIOTYZMÓW RP, że za 1 zł, który nie jest podparty setkami dokumentów udowadniajacych, że to najtańsze i najobiektywniejsze wydane 1 zł wszechświata - gdzie spłodzenie tych dokumetów kosztuje grube miliony w skali państwa i globu (środowiska naturalnego) - można być ukaranym w ramach dyscypliny finansów!!! To wypaczenie pojecie prawa, sprawiedliwości, ekonomii, moralności i jakiejkolwiek ludzkiej logiki! Zwłaszcza, że świetnie udokumentowane przekręty za miliony są nietykalne - bo jakikolwiek kontroler zapłaciłby za to kulką w łeb!

Dowiedz się więcej

Poradniki

Galerie