Inwestor, który pragnie uzyskać pozwolenie na budowę w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarka drogową lub obsługą ruchu, zobowiązany jest zapewnić sobie prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Andrzej Lulka radca prawny, kieruje departamentem nieruchomości, Kancelaria Prawna GLN Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), pozwolenie na budowę może być bowiem wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja legalna wymienionego terminu znajduje się w art. 3 pkt 11 powołanej ustawy. Zgodnie z jej treścią, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wiele inwestycji prowadzonych jest w części w pasie drogowym, czyli na terenach znajdujących się w zarządzie Zarządów Dróg Miejskich (ZDM). Zarząd Dróg Miejskich jest organem wykonawczym prezydenta miasta, który na mocy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), jest zarządcą wszystkich dróg publicznych znajdujących się w granicach miast na prawie powiatów, z wyjątkiem autostrad oraz dróg ekspresowych. Do kompetencji Zarządu Dróg Miejskich należy między innymi udzielanie zgody (zezwolenia) na prowadzenie budowy w pasie drogowym, wymaganej na podstawie powołanej ustawy. Uprawnienie do wydawania zgody wynika z charakteru funkcji zarządcy, do którego właściwości należą sprawy nie tylko z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, ale także koordynacja robót w pasie drogowym. Zarządca zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych może również pełnić samodzielnie funkcję inwestora. Ponieważ ustawa nie upoważnia zarządcy do przekazywania swoich uprawnień, brak jest jednak podstaw, by inwestor, który nie jest zarządcą, mógł wywodzić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z instytucji zarządu pełnionego przez Zarząd Dróg Miejskich. W praktyce uznaje się, że zgoda Zarządu Dróg Miejskich stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uprawniające inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Ponadto, NSA w sprawie z 6 lutego 2003 r. (wyrok IV SA 2605/00 ONSA 2004/2/58) wypowiedział się za uznaniem zgody zarządu drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Stanowisko to budzi jednak pewne wątpliwości. Zgodnie z art. 38 ustawy o drogach publicznych, zgoda na prowadzenie budowy w pasie drogowym wydawana jest przez ZDM w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji administracyjnej. Aby uznać zasadnie, iż zgoda ZDM wypełnia warunek określony w definicji zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy, należałoby przyjąć, że nie ma ona charakteru stricte administracyjno-prawnego, lecz mieszany, oraz że kreuje ona również zobowiązaniowy stosunek cywilnoprawny. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem, akt administracyjny, w szczególności o charakterze indywidualnym, wydawany na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, może stanowić źródło zobowiązania i wywoływać skutki cywilnoprawne. Zgodnie z uchwałą SN w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r. OSP 1993 r., poz. 104, „akt administracyjny indywidualny stanowi zdarzenie cywilnoprawne, które powoduje powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy określonymi podmiotami”.