TADEUSZ DOBEK - O braku racjonalnej oceny realizacji budżetu przez wójta, starostę czy marszałka świadczą przypadki podejmowania uchwał przez organy stanowiące o nieudzieleniu absolutorium, w sytuacji gdy faktycznie brak jest podstaw do ich podjęcia.
Dług samorządów stanowi ok. 7 proc. całego długu publicznego. Jakie są przyczyny narastania zadłużenia samorządów?
Zadaniem władz samorządowych jest zaspokojenie potrzeb wspólnot lokalnych, na rzecz których one funkcjonują. Generalnie zaspokajanie tych potrzeb realizowane jest na dwóch płaszczyznach – przez konsumpcję bieżącą, której poziom znajduje wyraz w relacji wydatków bieżących do wydatków ogółem. Drugą płaszczyzną realizacji zadań publicznych jest tworzenie dóbr trwałej konsumpcji – podejmowanie różnego rodzaju przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym, których czas użytkowania znacząco wykracza poza okres jednego roku budżetowego, a z których korzystać będą przyszłe pokolenia. Posłużę się tu przykładem dużych miast, których potrzeby w tym zakresie są szczególne. Posiadany przez nie majątek komunalny wymaga stałego unowocześniania i rozbudowy, np. przez budowę, przebudowę ciągów komunikacyjnych, budowę skrzyżowań dróg wielopoziomowych, mostów, wiaduktów. Wynikiem procesów urbanizacyjnych jest nie tylko potrzeba permanentnej rozbudowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, dróg, ulic, lecz także budowa wszelkiego rodzaju obiektów infrastruktury kulturalnej, sportowej, także tworzenie centrów konferencyjnych, handlowych, terenów wystawowych, rekreacyjnych itp.
Wyrazem osiągnięcia dostatecznego poziomu postrzegania potrzeb przez władze samorządowe, a jednocześnie konstatacji, że realizacja niektórych, dotąd niepodejmowanych zadań jest w ogóle możliwa pod względem finansowym, są inicjatywy szczególne, np. rewitalizacja części miasta (z powodu zabytkowej czy historycznej zabudowy lub np. lokalizacji – nad rzeką, jeziorem).
Ponadto samorządy podejmują też wspólne przedsięwzięcia. Przykładem, niejedynym, może być budowa połączenia kolejowego Bydgoszczy i Torunia z lotniskiem w Bydgoszczy. Znane są też w tym zakresie wspólnie koordynowane przedsięwzięcia miast polskich i niemieckich.
Można zaobserwować, że pomiędzy samorządami wytwarza się swoista rywalizacja o wizerunek miasta, oczywiście w pozytywnym znaczeniu, o jak najbardziej komplementarne ukształtowanie jego infrastruktury. Z drugiej strony dotyczy ona utrzymania jego dotychczasowych warunków czy wręcz podkreślenie jego specyfiki. Należy zauważyć, że takie inicjatywy podejmują władze nie tylko dużych miast, ale i mniejszych, w tym również gmin.
Poszczególne samorządy nie zadłużają się w jednakowym tempie. Które jednostki i dlaczego zaciągają największe zobowiązania i tym samym pogłębiają średnią długu przypadającą na wszystkie jednostki?
Wiele bardzo różnych czynników determinuje poziom zadłużania się poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (JST). Należy do nich bez wątpienia skala potrzeb danej społeczności lokalnej. Nie we wszystkich JST jest ona na jednakowym poziomie – określają je z jednej strony poziom posiadanej infrastruktury i możliwość korzystania z niej, a z drugiej strony – czysto subiektywne, ukształtowane historycznie, regionalnie czy wręcz lokalnie zapotrzebowanie na określone dobra czy usługi. Z kolei podejmowanie przedsięwzięć to wynik współdziałania obojga organów, zarówno wykonawczego, który proponuje, jak i stanowiącego, który po zapoznaniu się z propozycją jej weryfikacji podejmuje uchwałę.
O kreowaniu polityki rozwoju danego terytorium decyduje też zdolność bezkonfliktowego kojarzenia interesów poszczególnych grup społecznych, rad osiedlowych czy ugrupowań politycznych. Z perspektywy pracy w regionalnej izbie obrachunkowej można zaobserwować, na szczęście sporadyczne, przypadki, i to raczej w małych jednostkach, niezgody, braku współdziałania pomiędzy organem wykonawczym i stanowiącym. Zdarza się brak współpracy wewnątrz samej rady, co ogranicza, a niekiedy wręcz uniemożliwia podejmowanie decyzji służących rozwojowi danej wspólnoty lokalnej, w tym jej przyszłych pokoleń. O braku współdziałania i racjonalnej oceny realizacji budżetu przez wójta, burmistrza, prezydenta, starostę czy marszałka, świadczą wciąż jeszcze występujące przypadki podejmowania przez organy stanowiące uchwał o nieudzieleniu absolutorium, w sytuacji gdy faktycznie brak jest podstaw do ich podjęcia.
Czy w ciagu minionych dwóch dekad widać rozwój umiejętności zarządzania finansami w samorządach?
Czteroletnie kadencje są dla samorządowców szczególną formą oceny ich pracy przez wyborców. Można powiedzieć, że wynikiem dwudziestolecia samorządu w Polsce jest ukształtowanie się coraz liczniejszej grupy liderów – menedżerów lokalnych, którzy potrafią skonsolidować różne środowiska wokół programu rozwoju i podejmują realizację bardziej ambitnych przedsięwzięć o wyraźnie innowacyjnym podejściu. Zróżnicowany poziom zadłużenia może być bezsprzecznie również wynikiem niejednakowej aktywności organów wykonawczych różnych JST. I pozostaje pytanie: czy niską aktywność można oceniać negatywnie? Oczywiście są granice tej aktywności. Wyznaczają je przepisy prawa, na podstawie których organy nadzoru – wyposażone w szereg informacji (uchwał, zarządzeń, sprawozdań) i instrumentów – monitorują, kontrolują, a niekiedy korygują działania JST w ww. zakresie. Brak stabilności przepisów, ich zmiana bez vacatio legis – okresu niezbędnego do dostosowania się do nowych uregulowań – jest poważanym utrudnieniem i może powodować wiele nieporozumień. Utrudnia to także poprawę jakości zarządzania finansami samorządów.
Wśród głównych przyczyn narastania długu samorządów wymienia się realizacje projektów unijnych. Czy dlatego że pieniądze unijne nie są racjonalnie inwestowane?
Trudno uznać, że środki pomocowe – otrzymywane bezzwrotnie – bezpośrednio zwiększają poziom zadłużenia. Natomiast nie do zaprzeczenia jest inny fakt. Byłoby, ale na szczęście nie jest, grzechem zaniedbania, gdyby polskie samorządy do niepowtarzalnej oferty otrzymywania bezzwrotnego wsparcia finansowego nie podchodziły roztropnie, po gospodarsku i bardzo kreatywnie. Procedura zgłaszania projektów i ich rozpatrywanie w procedurze konkursów jest szczególnym czynnikiem sprzyjającym innowacyjności proponowanych rozwiązań.
Najwyżej oceniana jest sprawność zawierania umów o unijne dofinansowanie w programach regionalnych. W latach 2007 – 2013 ze środków Unii Europejskiej realizowane są różne programy, w tym np. największy w historii UE infrastrukturalny program operacyjny – Infrastruktura i Środowisko – czy też program rozwoju regionów, a także niepowtarzalny w skali całej UE program wsparcia pięciu województw Polski wschodniej. Znaczącą część środków nie tylko z ww. programów wykorzystują polskie samorządy.
Polskie samorządy tylko w 2009 r. na programy i projekty realizowane z udziałem środków ze źródeł zagranicznych wydatkowały prawie 19 mld zł, w tym bezzwrotnych środków zagranicznych 14 mld zł. Kwoty te stanowiły odpowiednio 11,2 i 8,3 proc. wydatków budżetowych ogółem wszystkich JST w kraju w tymże roku. O ile w 2004 r. wydatki inwestycyjne stanowiły ok. 16 proc. wydatków ogółem, to w 2009 r. prawie 25 proc. Tak znaczący wzrost udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem nie byłby możliwy bez wsparcia ich zagranicznymi środkami bezzwrotnymi. Trudno zatem powiedzieć, że pieniądze unijne są wykorzystywane nieracjonalnie.
Dla niektórych gmin powodem rosnącego zadłużenia są nie tyle realizacja projektów unijnych, co koszty utrzymania obiektu wybudowanego w ramach tego projektu. Czy to oznacza, że samorządom brakuje umiejętności ekonomicznego planowania?
Nie znam takiego przypadku. W generalnej ocenie – i nie kryję tego – samorządowcy dobrze gospodarują publicznymi środkami. Jako prezes RIO w Bydgoszczy od wielu lat miałem możliwość być blisko samorządu i ludzi w nim pracujących. Mam autentycznie duży szacunek do samorządowców i ich pracy. Ale też teoretycznie nie można wykluczyć, że przy przygotowywaniu konkretnej indywidualnej decyzji np. oczyszczalni ścieków, przyjęto błędne założenia co do ilości metrów sześciennych zrzutu ścieków. Podobne sytuacje mogą wystąpić w przypadku nie do końca prawidłowo (mało realistycznie) oszacowanych dochodach z tytułu eksploatacji stadionu sportowego czy dość popularnej ostatnio inwestycji o nazwie „aquapark”.
Jak zabezpieczyć samorządowe inwestycje, by ich skutkiem nie były skokowy wzrost długu i rujnowanie lokalnych finansów?
Nie ma na to gotowej recepty. Sytuacja każdego miasta, gminy jest inna. Inne są potrzeby, ich skala, inne są także możliwości ich zaspokojenia. Tak np. zrealizowane w 2010 r. dochody budżetowe Warszawy (12,1 mld zł), Wrocławia (3,3 mld zł), Poznania (3 mld zł), Bydgoszczy (1,3 mld zł), Torunia (0,8 mld zł) różnią się. Duże ośrodki miejskie – miasta na prawach powiatu – posiadają znaczące zasoby finansowe, które umożliwiają podejmowanie w roku inicjatyw wymagających nakładów finansowych rzędu kilkuset milionów czy też ponad jednego miliarda złotych.
W wieloletnich prognozach finansowych dużych miast opracowywanych po raz pierwszy na lata 2011 – 2014 załączniki przedsięwzięć obejmują listy co najmniej kilku (nie rzadko kilkudziesięciu) tytułów inwestycyjnych.
Z kolei w mniejszych miastach, gdzie budżety są rzędu 15 – 30 czy nawet 50 mln zł, możliwości podjęcia różnych inicjatyw odpowiadających skali potrzeb ich mieszkańców są ograniczone. Przede wszystkim możliwości w tym zakresie, podejmowanych inicjatyw, ale i zaciągania kredytów i pożyczek, wyznaczają własne skromne zasoby finansowe. I to jest przyczyną tego, że podjęcie przez władze takiego miasta np. programu rewitalizacji starej części miasta jest tak znaczącym przedsięwzięciem, że nie tylko ogranicza podejmowanie kolejnych o podobnej skali przedsięwzięć, ale obsługa finansowa – spłata kredytów i pożyczek zaciągniętych z ww. tytułu – trwa jeszcze klika lat po zakończeniu inwestycji. Podejmowanie tak ambitnych inicjatyw trudno nazywać czynnikami rujnującymi finanse lokalne. Po prostu bardzo ambitne przedsięwzięcia wymagają relatywnie większych nakładów finansowych i jak z tego wynika, nie wszystkie samorządy mogą podejmować takie przedsięwzięcia co roku.