- Osoby o wyższych zarobkach będą mogły skorzystać nie tylko z dopłat państwa do PPK, ale także z ulg oferowanych w IKE czy IKZE, i wreszcie dopłat do minimalnej emerytury - mówi Paweł Wojciechowski, główny ekonomista ZUS, były minister finansów
Czy pracownicze plany kapitałowe są ponowną próbą zwrócenia uwagi, by oszczędności na starość budować także w oparciu o giełdę? Czy to jest korzystna propozycja w porównaniu z tym, co proponuje ZUS?
Głównym celem PPK jest stymulowanie dobrowolnych oszczędności, co oczywiście jest korzystne dla budowy bazy krajowego kapitału prywatnego. Z punktu widzenia kondycji rynku finansowego to bardzo wartościowa propozycja. PPK dają również możliwość dywersyfikacji źródeł dochodów na starość. I tu możemy mówić o komplementarności z tym, co oferuje ZUS. Ale też sama konstrukcja PPK oparta została na instytucjach rynku kapitałowego, więc bardziej celowe wydałoby się porównywanie tej reformy do OFE i różnych dobrowolnych form oszczędzania w III filarze.
A co jest wyższe – zwrot z kapitału czy waloryzacja w ZUS?
W krótkim okresie będą one różne, ale w długim okresie nie powinno być różnicy. Ważne jest zwrócenie uwagi na efekt opłat, które choć limitowane w PPK czy OFE, jednak zmniejszają korzyści dla klienta. ZUS w I filarze żadnych opłat nie pobiera, w ten sposób całość kapitału na indywidualnym koncie jest waloryzowana. Ponadto państwo gwarantuje, że waloryzacja jest nieujemna. Natomiast kapitał na kontach w funduszach inwestycyjnych czy emerytalnych obciążają różne opłaty pobierane przez TFI czy PTE oraz inne instytucje rynku kapitałowego. I tak stopy zwrotu z kapitału w OFE były wyższe niż waloryzacja w okresie ostatnich 18 lat, ale w ujęciu netto efekt jest porównywalny. Tu nie ma Świętego Graala, który pozwoli pomnożyć środki na rynku kapitałowym tak dobrze, żeby po pobraniu wszystkich opłat dało to w długim okresie więcej, niż wynosi ich indeksacja na kontach emerytalnych w ZUS. Mało kto wie, że formuła indeksacji składek jest bardzo hojna. W tym roku wyniesie nieco ponad 7 proc. Z kolei waloryzacja emerytur nieco poniżej 3 proc. Oczywiście taka relacja między hojniejszą indeksacją składek, która zależy od przypisu składki, a nieco niższą waloryzacją świadczeń ma sens dla gospodarki, ponieważ jest najlepszym naturalnym bonusem zachęcającym do dalszej pracy.
Ale mamy niekorzystną demografię. Spadek liczby pracujących może sprawić, że przypis składki będzie maleć, a tym samym maleć będzie waloryzacja emerytur na koncie w ZUS. Czy to nie jest argument za oszczędzaniem kapitałowym?
Nie ma takiego zagrożenia, ponieważ waloryzacja jest nieujemna. Poza tym istnieją spore rezerwy dla wzrostu funduszy płac w gospodarce, co w największym stopniu wpływa na przypis składki. Indeksacja na koncie w ZUS zależy od stopy legalnego zatrudnienia, a dziś w Polsce jest ono, na tle państw unijnych, bardzo niskie. Mamy więc spore rezerwy niewykorzystanej siły roboczej, a jeśli Polska zachowa swoją konkurencyjność, również można liczyć na przypis z oskładkowania migrantów zarobkowych. Wzrost przypisu mógłby nastąpić również wskutek upowszechnienia i ujednolicenia systemu zdefiniowanej składki. Upowszechnienie to objęcie grup zawodowych, które pozostają poza systemem powszechnym. Ujednolicenie z kolei dotyczy likwidacji wielu przywilejów i ulg w ramach systemu powszechnego. Co z tego, że stopa procentowa składki jest jednolita i liniowa, kiedy różne ograniczenia w podstawie wymiaru i ulgi wynikające ze zbiegu tytułów do ubezpieczeń skutecznie zmniejszają realne wpływy do FUS. Gdyby już dziś zwiększyła się stopa zatrudnienia do poziomu średniej w UE oraz nastąpiło upowszechnienie i ujednolicenie do poziomu oskładkowania takiego, jak dla umów o pracę, to FUS by się zbilansował. A tak dziś w granicach ok. 80 proc. wypłat znajduje pokrycie w bieżących składkach – co i tak jest najwyższym poziomem od 17 lat. Istnieją więc naturalne rezerwy, które mogą być wykorzystane. Mniejszy wpływ mamy na demografię niż na rynek pracy i ubezpieczenia społeczne. Dlatego warto też w większym zakresie zwracać uwagę na reformy, które będą przeciwdziałać postępującej erozji bazy składkowej.
Z czego ona wynika?
Erozja tej bazy wynika w największym stopniu z parametrów systemu: niskich zachęt poza samym systemem emerytalnym do podejmowania pracy wobec poziomu świadczeń społecznych, które zniechęcają do tej pracy. To wpływa na niską stopę zatrudnienia. Również z arbitrażu, czyli różnego poziomu oskładkowania różnych typów kontraktów na rynku pracy. Pozwala on ludziom minimalizować lub omijać płacenie składek. I tak wyjątkowo wysoka segmentacja rynku pracy w Polsce będzie oznaczała, że również PPK będzie dotyczyć przede wszystkim osób, które pracują na etatach. Osoby na nietypowych kontraktach, które w największym stopniu zagrożone są niskimi emeryturami, z tego systemu nie skorzystają. Większość z nich albo stanie się klientami pomocy społecznej, albo trzeba będzie im dopłacić do najniższych emerytur.
Najniższe emerytury są dziś największym problemem?
Tak, to zdecydowanie o wiele większe wyzwanie niż coraz niższe stopy zastąpienia – te bowiem zawsze są relatywne. Ubóstwo na emeryturze też jest pojęciem relatywnym, ale poziom najniższych świadczeń zawsze ma wymiar kwotowy i porównywany jest z minimum egzystencji. Dlatego państwo dopłaca do najniższych emerytur, a nie stóp zastąpienia. O wartości każdego programu społecznego świadczy jego dopasowanie do obecnego systemu oraz dobre adresowanie. Mam wrażenie, że PPK w dalszej kolejności stawiają na cel społeczny. To jest przede wszystkim program budowy kapitału. I to zadanie spełni. Ale nie należy ulegać iluzji, że rozwiąże problemy ubóstwa na starość. Na pewno nie zmniejszy również skali dopłat do minimalnych emerytur, do których zdaniem niezależnych ośrodków badawczych będzie za kilkadziesiąt lat uprawniona już nawet połowa przyszłych emerytów. Stanie się tak z kilku powodów. Po pierwsze, osoby o najniższych dochodach, czyli te zagrożone ubóstwem na starość, będą z tego systemu raczej występowały. Po drugie, dlatego że wypłaty z PPK nie uzupełnią zgromadzonego kapitału przed wyliczeniem dopłat do minimalnej emerytury z systemu powszechnego. Oznacza to, że dopłatę dostaną nie tylko ci, co do PPK nie przystąpią, ale również będą ją mogli otrzymać ci, którzy do PPK przystąpią. Osoby o wyższych zarobkach będą więc mogły skorzystać nie tylko z dopłat państwa do PPK, ale także z ulg oferowanych w IKE czy IKZE, i wreszcie niezależnie od tego będą mogły skorzystać z dopłat do minimalnej emerytury. A to dlatego, że nie będzie kumulacji uprawnień emerytalnych z różnych form gromadzenia oszczęd0ności emerytalnych w obrębie systemu powszechnego. Dlatego stymulacja dobrowolnych oszczędności może mieć uboczny efekt zwiększania redystrybucji, ale tej nie najlepiej adresowanej.
Czy to znaczy, że trzeba w końcu oskładkować umowy o dzieło?
Pytanie, jakie powinniśmy sobie zadać, brzmi: jak państwo powinno się wywiązywać z konstytucyjnej zasady ochrony osób niezdolnych do pracy w systemie ubezpieczeniowym. Czy dopłaty do różnego rodzaju świadczeń społecznych dla tych osób powinny być finansowane z minimalnych składek, czy z innych składek lub podatków, czy może w ogóle państwo nie powinno zapewniać ochrony i nie dawać żadnych gwarancji? Na system ubezpieczeń społecznych trzeba zawsze patrzeć z dwóch stron: od strony składkowej i od strony świadczeniowej. Albo składki dostosujemy do świadczeń, albo odwrotnie. A sama instytucja emerytury minimalnej nie powinna być regułą, tylko wyjątkiem od reguły. Oczywiście te zmiany powinny uwzględniać dwie strony medalu, a także odpowiadać na pytanie, jak wpłyną na rynek pracy i gospodarkę.
Jak na to odpowiada obecny system?
Wiemy, że system zdefiniowanej składki, jaki mamy w Polsce, pozytywnie wpływa na podaż pracy. Ale efekt byłby jeszcze lepszy, gdyby system był w pełni powszechny, jednolity i bardziej przejrzysty. W analizach ekonomicznych często wymyka się też trudno mierzalna cecha systemu, tj. ocena sprawiedliwości. Badania pokazują, że ludzie chcą systemu sprawiedliwego, ale pojęcie to ma różne znaczenia. Do osób mniej zaradnych bardziej przemawia definicja sprawiedliwości związana z równym podziałem. Ale jednak większość w Polsce uznaje zasadę sprawiedliwości opartej na proporcjonalności świadczeń do własnego indywidualnego wkładu. Taka zasada zdefiniowanej składki cechuje wszystkie filary obecnego systemu, ale nie dotyczy ubezpieczeń mundurowych i rolniczych. Są badania, które pokazują, że samo przejście z systemu zdefiniowanego świadczenia na zdefiniowaną składkę miało też pozytywny wpływ na podaż pracy, ale reforma z 1999 r. nie została zakończona. Potrzebne są dalsze działania w kierunku upowszechnienia i ujednolicenia systemu. Zastosowanie jasnych przymusowych zasad wokół poziomu gwarancji państwa do minimalnej emerytury, ale takich samych dla wszystkich, wzmocniłoby gospodarkę, a także odbudowałoby zaufanie do systemu, pozbawiając argumentów o nadmiernej redystrybucji.
Mówiąc o przymusie, ma pan na myśli osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą?
Również. Punktem wyjścia może być badanie zjawiska redystrybucji pomiędzy systemami i w ramach jednego systemu – między różnymi formami zatrudnienia. Wydawało się, że zasady są takie same dla wszystkich, a jednak wyjątki i preferencje burzą poczucie tak rozumianej sprawiedliwości. Brak przejrzystości utrudnia ocenę zjawiska redystrybucji. Tylko fragmentarycznie robione są badania. Miesiąc temu Instytut Badań Strukturalnych opublikował swoje badania nt. zjawiska redystrybucji w odniesieniu do rodzajów ubezpieczeń społecznych. I tak pokazał np., że w odniesieniu do ubezpieczenia chorobowego występuje spora redystrybucja właśnie na rzecz osób prowadzących działalność gospodarczą, głównie kosztem osób na umowach o pracę.
To co robić?
Jeśli chcemy reformować system, to najpierw trzeba wyeliminować złą redystrybucję, która polega na tym, że dajemy przywileje w płaceniu składek tym, którzy ani nie są biedni, ani niezdolni do pracy. Regułą powinno być płacenie składek proporcjonalnie do dochodów, w granicach pewnego limitu, np. 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Tymczasem poziom składek w ramach działalności gospodarczej, przy niskim stażu emerytalnym dla kobiet, nie wystarczy na zgromadzenie kapitału ekwiwalentnego do wypłaty świadczenia na poziomie minimalnej emerytury. Tak więc państwo, czyli pozostali podatnicy, będą musieli dopłacać. Dlatego uważam, że składka emerytalna przy danych warunkach stażowych powinna być na takim samym poziomie dla wszystkich kontraktów pracy, w tym dla osób samozatrudnionych, aby zapewniała przynajmniej minimalną emeryturę. Wtedy wyeliminowalibyśmy wszystkie elementy złej redystrybucji, system byłby bardziej sprawiedliwy, byłaby też szansa na obniżkę stawek, i wówczas łatwiej byłoby dobudować część dobrowolną, z której będą mogli skorzystać ci, którzy zechcą uzyskać wyższą stopę zastąpienia – oczywiście proporcjonalnie do swojego wkładu.
Czy taka ewolucja w kierunku systemu, który ściąga przymusowo składki, by zapewnić minimalną emeryturę, to nie jest wprowadzenie tylnymi drzwiami emerytur obywatelskich?
Jest dokładnie odwrotnie. System emerytur obywatelskich polega na tym, że każdemu dajemy po równo, niezależnie od tego, ile wpłacił składek. Według mnie mechanizm, w którym emerytura jest proporcjonalna do wartości wpłaconych składek, jest optymalny – z niewielką bardzo ograniczoną redystrybucją wobec tych, którzy sobie z życiu naprawdę nie poradzili. Czym innym jest system quasi-podatkowy, gdzie emeryturę wylicza się nie na podstawie stażu pracy i składek, ale w oparciu o kryterium rezydencji. Zaletą systemu podatkowego jest jego prostota, ale ma on poza tym także duże wady. Na przykład nie wpływa pozytywnie na podaż pracy, ponieważ każdemu – niezależenie od tego, czy pracuje, czy nie – należy się świadczenie. Pomijam już koszty i bałagan, jaki wiązałby się z przejściem od zdefiniowanej składki do emerytury obywatelskiej.