4 marca prezydent podpisał ustawę budżetową na rok 2016. Ministerstwo Finansów deklaruje, że dochody na pokrycie zwiększonych wydatków budżetowych w 2016 r. są zarezerwowane i budżet jest stabilny.
Każdy plan dochodów i wydatków opiera się na przyjętych założeniach, których stopień realizacji zweryfikuje rzeczywistość. Sprawdźmy zatem, jak wyglądała trafność założeń resortu finansów w przeszłości i jakie wnioski płyną z tego dla nowej ustawy budżetowej.
W ciągu ostatnich czterech lat (2012–2015) Ministerstwo Finansów dość precyzyjnie przewidywało poziom produktu krajowego brutto oraz konsumpcję w gospodarstwach domowych i w sektorze publicznym. Jedynie w 2012 r. PKB został w prognozach dosyć mocno przeszacowany (4 proc. zakładane przez MF w stosunku do 1,6 proc. podanych przez Główny Urząd Statystyczny na koniec roku). Z kolei w 2013 r. znacząco przeszacowano konsumpcję (2,5 proc. zakładane przez MF w stosunku do 0,7 proc. podanych przez GUS na koniec roku). Stopa bezrobocia była dosyć dobrze prognozowana, niemniej w ostatnich dwóch latach przewidywano średnio o ok. 2 pkt proc. większy poziom bezrobocia, niż to wynikało z danych rzeczywistych.
Mniej korzystnie na tym tle wypadają prognozy inflacji oraz poziomu inwestycji w gospodarce, prezentowanego jako akumulacja brutto. Poziom cen w niedalekiej przeszłości niełatwo dał się prognozować, a dowodem na to jest fakt, że ostatnie wartości inflacji mieszczące się w celu Narodowego Banku Polskiego notowaliśmy w 2010 r. W ostatnich trzech latach wskaźnik inflacji w ustawie budżetowej był przeszacowany średnio o 2,5 pkt proc. rocznie. Podobnie z inwestycjami: w 2013 r. ich dynamika została przeszacowana o 9,3 pkt proc., natomiast w 2015 r. – o 1 pkt proc.
Założenia sytuacji makroekonomicznej w ustawie budżetowej na 2016 r. zostały przejęte od poprzedników. Wydaje się to uzasadnione, chociaż na przykład oczekiwania inflacyjne dosyć mocno zmieniły się od czasu przyjęcia tych założeń w czerwcu ubiegłego roku przez rząd Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Proponowany w ustawie budżetowej 3,8-proc. wzrost PKB wydaje się dosyć optymistyczny – konsensus instytucji międzynarodowych wskazuje na poziom zbliżony do roku 2015, czyli 3,5 proc. Podobnie poziom inwestycji. Zakładany w ustawie wzrost o 6,6 proc., mając na uwadze nowe podatki sektorowe oraz relatywnie niski poziom dopasowania dotychczasowych prognoz, można uznać za nieco pochopny. Instytucje międzynarodowe przewidują ten wzrost na poziomie nieprzekraczającym 5 proc.
Wątpliwość budzi również prognoza inflacji na poziomie 1,7 proc. Pierwsze odczyty za 2016 r., dotyczące poziomu cen, wskazują na kontynuację tendencji deflacyjnych, i to zarówno w gospodarce realnej (CPI GUS), jak i w internecie (online CASE CPI). Deflacja (najnowszy odczyt m./m. online CASE CPI z 7 marca br. jest symptomem powolnego wychodzenia z deflacji) w pierwszych dwóch miesiącach roku oznacza, że aby osiągnąć średnioroczny poziom cen na koniec 2016 r. na poziomie zakładanych 1,7 proc., ceny w kolejnych miesiącach musiałyby rosnąć w średnim tempie około 2,1 proc., co wydaje się dość mało prawdopodobne. Dlatego zakładane przez resort finansów prognozy należy uznać za zbyt optymistyczne, a przedłużająca się deflacja będzie osłabiać popyt konsumpcyjny, na którego wysoki wzrost liczy rząd.
Jeżeli chodzi o poziom bezrobocia, to przy zakładanym ponad 3-proc. wzroście PKB, co do którego raczej nie ma wątpliwości, zatrudnienie będzie nadal rosło. W efekcie, jeśli uda się uniknąć dużej dezaktywizacji osób w wieku produkcyjnym z uwagi na bodźce generowane przez programy socjalne partii rządzącej (program 500+), jednocyfrowy poziom bezrobocia na koniec 2016 r. jest realny.
Patrząc retrospektywnie na stronę dochodową budżetu (porównanie wartości deklarowanych w podpisanych przez prezydenta ustawach budżetowych oraz wartości przychodów budżetowych prezentowanych przez GUS), widać pewne powtarzające się prawidłowości. W latach 2006–2014 wykazaliśmy cztery lata niedoszacowań wpływów budżetowych i pięć lat przeszacowań dochodów w ustawie budżetowej. Rozbieżności dochodów podatkowych były na średniorocznym poziomie około 6,8 mld zł, a po 2010 r. niemal się podwoiły do poziomu 11,5 mld zł. Co ważne, niedoszacowania bywały zdecydowanie silniejsze (średnia około 23 mld zł) niż przeszacowania (średnia około 6,2 mld zł).
Największe źródło rozbieżności to podatek VAT i problem jego ściągalności. Chociaż średnia rocznych odchyleń od prognoz w badanym okresie nie była wysoka i wynosiła 1,6 mld zł, to odchylenie standardowe, czyli miara zróżnicowania wyników wokół średniej, na poziomie 8 mld zł wskazuje na największą wahliwość ze wszystkich źródeł wpływów podatkowych. Warto zauważyć, że dwukrotnie silniejsze odchylenia występowały w latach, gdy notowano przeszacowania (średnia około 8,7 mld zł) niż niedoszacowania (średnio około 4,2 mld zł).
Ponadto dane wskazują na pogorszenie się poziomu dopasowania prognoz wpływów tego podatku po 2010 r. W latach 2012–2013 Ministerstwo Finansów przeszacowało dochody z VAT na poziomie około 13 mld zł rocznie, prawdopodobny jest zbliżony poziom w 2015 r. Dobrze na tym tle wypada drugie istotne źródło podatków pośrednich – podatek akcyzowy, charakteryzujący się relatywnie dobrym dopasowaniem (średnie odchylenia od prognoz na poziomie około 0,1 mld zł).
Zdecydowanie trudniej o dobre prognozy podatku CIT. Wyraźne pogorszenie nastąpiło po 2010 r., kiedy rząd przeszacowywał dochody z tego podatku na poziomie około 2,5 mld zł średniorocznie (przed 2010 r. było to około 0,4 mld zł). W przypadku PIT, poziom szacunku MF był dosyć dokładny; poziom rozbieżności zmalał po 2010 r. do około 0,6 mld zł średniorocznie.
Minister finansów deklaruje, że w budżecie na 2016 r. środki na pokrycie programów rządowych zostały zabezpieczone. Dodatkowych źródeł upatruje we wpływach z dwóch nowych podatków: od niektórych instytucji finansowych oraz sklepów wielkopowierzchniowych, a także z wpłat z zysku NBP i wzrostu dochodów niepodatkowych, w tym głównie z wpływów z aukcji LTE. Założenia rządu mówią o łącznej kwocie ok. 20 mld zł, które mają wystarczyć na pokrycie nowych wydatków budżetowych, w tym dla sztandarowego programu 500+.
Niemniej jednak, jak pokazała analiza odchyleń dochodów podatkowych, w okresie ostatnich dziewięciu lat do budżetu państwa wpływało średniorocznie o około 6,8 mld zł mniej z tytułu dochodów podatkowych, niż zakładano, a po 2010 r. nawet do 11,5 mld zł. Taki też przedział dochodów (6,8 mld – 11,5 mld zł) można uznać za wartość obarczoną podwyższonym ryzykiem niewpłynięcia do budżetu państwa także w roku 2016. Ponadto założenia makroekonomiczne do ustawy budżetowej także wydają się dosyć optymistyczne, zwłaszcza jeśli chodzi o poziom inwestycji, inflacji i wzrost PKB, co podnosi ryzyko niestabilności założonych w ustawie budżetowej kwot.
Dlatego to nie tylko nowe programy socjalne rządu mogą okazać się głównym źródłem problemów budżetowych w 2016 r., a przynajmniej niebezpośrednio. Sen z powiek ministrowi finansów spędzać mogą utracone dochody z podstawowych źródeł wpływów podatkowych z uwagi na ich niestabilność. Zwłaszcza w sytuacji mniej optymistycznego niż zakładany rozwoju polskiej gospodarki poziom przeszacowania dochodów podatkowych może urosnąć do niespodziewanego rozmiaru.
Minister finansów deklaruje, że w budżecie na 2016 r. środki na pokrycie programów rządowych zostały zabezpieczone. Dodatkowych źródeł upatruje we wpływach z dwóch nowych podatków: od niektórych instytucji finansowych oraz sklepów wielkopowierzchniowych, a także z wypłat z zysku NBP i wzrostu dochodów nieopodatkowanych