Nawet jeśli Ameryka uniknie w sierpniu niewypłacalności, widmo bankructwa Waszyngtonu nie zniknie. Konieczne są trudne reformy, tylko nikt nie ma odwagi ich przeprowadzić
Niewypłacalność Ameryki – jeszcze do niedawna taki scenariusz wydawał się tak mało realny, że inwestorzy nie brali go w ogóle pod uwagę. Dziś wielu z nich na gwałt próbuje odgadnąć, co się stanie, jeśli po raz pierwszy w historii największa gospodarka świata faktycznie zbankrutuje. Choć w Kongresie trwa walka między Republikanami a Demokratami, której końca wciąż nie widać, a której stawką jest sposób walki z zadłużeniem (cięcia wydatków czy podniesienie podatków), zapewne w ostatniej chwili zostanie przyjęte kompromisowe rozwiązanie. Przyniesie ono jednak USA co najwyżej krótką chwilę wytchnienia. Dług będzie narastał, groźba niewypłacalności nie zniknie, a na dodatek agencje ratingowe już dziś grożą, że bez wypracowania długofalowej strategii zmniejszenia wewnętrznego zadłużenia i tak odbiorą Ameryce najwyższy poziom wiarygodności kredytowej.
Waszyngton już wielokrotnie przerabiał scenariusz, w którym Kongres nie zdołał na czas uchwalić budżetu (ostatni raz za prezydentury Billa Clintona). W tym przypadku przepisy określają sposób działania państwa. Do pracy przychodzą tylko ci urzędnicy federalni, których zadania są kluczowe dla funkcjonowania kraju: straż graniczna, agenci CIA czy wojsko. Inni opłacani przez rząd pozostają w domu. Jednak sytuacji, w której rząd jest niewypłacalny wobec zagranicznych wierzycieli, jeszcze nie było.
Od 200 lat amerykańskie obligacje są uważane za jeden z najpewniejszych środków lokowania oszczędności. Jeśli do wtorku obie partie nie dojdą do porozumienia, nie będzie możliwe podwyższenie limitu dopuszczalnego długu Stanów Zjednoczonych (dziś wynosi 14,3 bln dol.). Wówczas Waszyngton pozostanie bez pieniędzy: tylko w sierpniu wydatki budżetowe opiewają na sumę ok. 300 mld dol., a spodziewane przychody jedynie na ok. 170 mld dol. Rząd nie będzie miał więc środków na wykupienie tych papierów dłużnych, których okres zapadalności przypada na nadchodzące miesiące (aż 46 proc. długu stanowią zobowiązania o terminie zapadalności nie dłuższym niż dwa lata).

Jedyny feudał na rynku

Układ, w którym wierzyciel nawet przez krótki czas nie jest w stanie regulować swoich zobowiązań, oznacza jedno: niewypłacalność. Dlatego agencje ratingowe już zapowiedziały, że w takim przypadku USA stracą najwyższy stopień wiarygodności kredytowej (AAA). Ameryka zostanie zdegradowana do poziomu mocno zadłużonych krajów europejskich, takich jak Belgia czy Włochy, a poniżej poziomu Niemiec i Francji. – Inwestorzy zaczną się domagać większej premii za udzielane pożyczki. Renta emisyjna, dzięki której Stany Zjednoczone mogły przez dziesięciolecia żyć ponad stan, skończy się – mówi „DGP” Zsolt Darvas, ekspert brukselskiego Instytutu Bruegla.
USA od wielu lat utrzymywały ogromny deficyt handlowy (w tym roku 700 mld dol.), bo inwestorzy, na czele z Chinami, Japonią i Wielką Brytanią, byli gotowi finansować go, pożyczając setki miliardów dolarów rocznie w nisko oprocentowanych obligacjach. Ten układ przypominał średniowieczną Europę: podobnie jak pan feudalny miał monopol emisji pieniądza, tak USA jako jedyne oferowały na rynku pewne oraz powszechnie dostępne obligacje. Ponieważ chętnych na ich zakup nie brakowało, Waszyngton mógł narzucać wierzycielom bardzo niskie oprocentowanie. Dzięki temu obsługa ogromnego długu pochłania ledwie 6 proc. wydatków federalnych państwa, które z kolei stanowią stosunkowo niedużą (25 proc. PKB) część amerykańskiej gospodarki.
– Podwyższenie stawki kredytowej oznacza, że na obsługę długu Waszyngton będzie zmuszony przeznaczać znacznie większą część dochodów. To postawi Amerykę przed trudnym wyborem: jeśli zdecyduje się na utrzymanie dobrych relacji z wierzycielami, pieniądze na ich spłacenie będzie musiała wygospodarować poprzez ograniczenie importu lub przez cięcia w wydatkach federalnych (np. zmniejszenie nakładów na edukację, służbę zdrowia czy programy socjalne) albo przez podniesienie podatków. Każdy z tych wariantów oznacza dla Amerykanów spadek poziomu życia, a dla gospodarki spowolnienie tempa rozwoju – dodaje Darvas.
Amerykańscy ekonomiści Kenneth Rogoff i Carmen Reinhart wykazali, że kraje, których zadłużenie przekracza 90 proc. PKB (w przypadku Ameryki to 96 proc.), zaczynają z tego powodu rozwijać się znacznie wolniej – średnio w tempie 1,6 proc. Jeśli ten paraliż dotknie Amerykę, skutki odczuje cały świat. Stany Zjednoczone są największym rynkiem zbytu dla Unii Europejskiej i drugim co do wielkości dla Chin. Przez lata odgrywały rolę lokomotywy, która ciągnęła wzrost wielu krajów. Jeśli lokomotywa stanie, może nas czekać kolejny globalny kryzys.
Wielu ekspertów obawia się jednak, że skutki niewypłacalności Ameryki okażą się o wiele bardziej dramatyczne. – Grozi nam powtórka z upadku Lehman Brothers. Tyle że tym razem państwo nie będzie już w stanie uchronić banków przed bankructwem poprzez rzucenie na rynek setek miliardów dolarów na przełamanie recesji. A tylko dzięki temu kryzys w 2008 r. nie zakończył się tak dramatycznie jak ten z lat 30. XX wieku – mówi „DGP” Alex Melton, ekspert waszyngtońskiego Peterson Institute for International Economics.
Długi rządu USA do tej pory były nie tylko najpewniejszą lokatą kapitału, lecz także najbardziej dostępną. Ze względu na ogromną liczbę wyemitowanych obligacji rynki finansowe traktowały je jako quasi-pieniądz. Bank Merrill Lynch obliczył, że aż 74 proc. operacji dokonywanych na giełdzie nowojorskiej jest zabezpieczonych właśnie przez te papiery. – Jeśli wartość obligacji zostanie podana w wątpliwość, runie cała architektura międzynarodowych rynków finansowych. To tak, jakby nagle zniknęły filary, które podtrzymują most czy kopułę bazyliki. Nie bardzo wiadomo, co wtedy robić – uważa Melton.
Jego ocenę dobrze ilustruje zachowanie inwestorów w ostatnim tygodniu. Zmiany na rynkach finansowych nie były zbyt gwałtowne, ale nie dlatego, że mało kto przejmował się patem negocjacyjnym w Kongresie. Po prostu nikt nie wpadł jeszcze na pomysł, jak zabezpieczyć się przed ewentualnymi stratami. Tradycyjną lokatą w niepewnych czasach zawsze było złoto. Tyle że cena uncji tego kruszcu już bije wszelkie rekordy (1,6 tys. dol.), bo ilość dostępnego surowca jest niewspółmierna z tym, co byłoby potrzebne do zabezpieczenia amerykańskiego długu. Dlatego wielu inwestorów nie chce dalej kupować złota, uznając, że to czysta spekulacja.



Strach przed stratami

Innym sposobem ratunku są polisy gwarantujące wypłacalność amerykańskich obligacji. Ich cena tylko w ostatnich trzech tygodniach skoczyła z 20 tys. do 47 tys. dol. za ubezpieczenie bonów skarbowych USA wartych nominalnie 10 mln dol. Jednak i one zostały uznane przez inwestorów za niewiarygodne: do tej pory polisy obejmują zaledwie 4 mld dol., czyli 1/4 promila wszystkich wyemitowanych amerykańskich obligacji.
To jeszcze nie wszystko. – Po wybuchu kryzysu finansowego w Grecji europejskie banki mogły ograniczyć straty, wyprzedając greckie papiery dłużne, zanim jeszcze Ateny ogłosiły bankructwo. W przypadku Ameryki nie ma takiej możliwości, bo nie ma na rynku żadnej innej równie atrakcyjnej lokaty, która byłaby tak samo dostępna jak obligacje USA – mówi „DGP” Jorge Nunez, ekspert Centrum Europejskich Analiz Politycznych (CEPS) w Brukseli. Jego zdaniem straty z powodu niemożności pozbycia się amerykańskich papierów dla międzynarodowych banków byłyby o wiele większe niż te spowodowane bankructwem Grecji (ok. 40 mld euro). I mogłyby doprowadzić do upadku największych instytucji finansowych – a żadne z państw nie ma teraz tak dużych sum pieniędzy, by wyciągnąć je z tarapatów (dla porównania z powodu inwestycji w Grecji same francuskie banki poniosły ok. 15 mld euro strat, co rząd może jeszcze pokryć bez narażania się na utratę obecnej, najwyższej oceny wiarygodności kredytowej AAA).
Polisy ubezpieczeniowe na wypadek bankructwa USA są zresztą wykupywane w euro, nie w dolarach. To sygnał, że w razie niewypłacalności Stanów Zjednoczonych inwestorzy spodziewają się gwałtownego spadku wartości amerykańskiej waluty i nie chcą się wystawiać na ryzyko strat.
Kurs dolara jest w powszechnej ocenie zawyżony. Dzieje się tak m.in. dlatego, że aż 47 proc. obligacji wyemitowanych przez Waszyngton znajduje się w rękach zagranicznych inwestorów (aż 29 proc. mają Chiny). Kupując co roku bony skarbowe o wartości kilku bilionów dolarów, podtrzymują oni wysoki kurs amerykańskiej waluty. Jednak obniżenie ratingu USA natychmiast spowodowałoby znaczący spadek zainteresowania taką inwestycją. Zdaniem brytyjskiego banku Standard Chartered ten proces się już zresztą zaczął. Chiński bank centralny, który ma największą liczbę amerykańskich obligacji (łącznie chińskie rezerwy walutowe odpowiadają 3,1 bln dol.), do zeszłego roku angażował około 2/3 środków w lokaty dolarowe, przede wszystkim bony skarbowe USA. Jednak w pierwszej połowie tego roku proporcje te uległy dramatycznej zmianie. Udział inwestycji dolarowych został zmniejszony do 25 proc., przede wszystkim na rzecz euro.
Odwrót zagranicznych inwestorów wystraszonych bankructwem USA nie byłby jedynym powodem gwałtownego spadku wartości dolara, być może nawet o 1/3 w stosunku do euro (do blisko 1,9 zł). Jeszcze szybciej od Pekinu czy Tokio amerykańskich obligacji zaczęłyby się wyzbywać fundusze emerytalne oraz inwestorzy instytucjonalni, którzy mogą lokować środki tylko w najpewniejszych aktywach. – Nasz regulamin zabrania kupowania papierów dłużnych państw innych niż te z oznaczeniem AAA. Obniżenie ratingu Waszyngtonu zmusiłoby nas do natychmiastowego działania, czyli pozbycia się takich papierów – ostrzega Deborah Cunningham, która zarządza wartym 270 mld dol. funduszem Federated Investors z Pittsburgha. Zdaniem Agencji Bloomberga wyprzedaż amerykańskich obligacji spowodowałaby znaczący skok kursu euro (ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami dla europejskich eksporterów) i franka szwajcarskiego (ku utrapieniu m.in. polskich kredytobiorców). Jednak skorzystałyby na tym także bardziej egzotyczne waluty, jak chiński juan czy brazylijski real, być może stając się nawet z czasem nowymi walutami rezerwowymi globalnej gospodarki.
Skutki niewypłacalności byłyby również bardzo poważne dla samej Ameryki. Eksperci przestają co prawda wierzyć, że Republikanie i Demokraci zdołają dojść do porozumienia w sprawie dalekosiężnego planu redukcji długu, bo oba ugrupowania obstają przy zupełnie innej filozofii działania. Pierwsi opowiadają się za radykalnym obcięciem wydatków państwa – głównie socjalnych. Drudzy uważają, że dług należy spłacać przede wszystkim poprzez podwyższanie podatków. Eksperci wciąż mają jeszcze nadzieję, że – jak wielokrotnie w przeszłości – Kongres i tym razem w końcu sięgnie do półśrodków, podwyższając limit dopuszczalnego długu o 1 – 2 biliony dolarów bez uzgodnienia dalekosiężnych strategii uzdrowienia finansów publicznych. Z impasu kraj może też wyrwać Rezerwa Federalna, o ile zacznie sprzedawać posiadane bony skarbowe o wartości 1,6 bln dol., przekazując gotówkę na funkcjonowanie państwa.
Ale agencja Standard & Poor’s ostrzegła, że nie zadowoli się półśrodkami i w razie braku całościowej strategii redukcji długu i tak zmniejszy rating USA. Powód jest prosty: przy obecnym układzie w ciągu roku dług Ameryki będzie przyrastał o 1,7 bln dol. Wszelkie półśrodki pozwolą rządowi na zyskanie zaledwie paru miesięcy spokoju, nie rozwiązując problemu.

Cięcia, reformy i jeszcze raz cięcia

Tym razem, w przeciwieństwie do poprzednich lat, z budżetowego kryzysu nie da się wyjść bez radykalnej zmiany systemu funkcjonowania państwa. – Ameryka nie może już dłużej żyć na kredyt – mówi Darvas. Jednak taka przebudowa amerykańskiego systemu finansowego, aby nie generował lawinowego wzrostu długu, oznaczałaby przede wszystkim podniesienie podatków, by do budżetu trafiał rocznie bilion dolarów więcej. Cięcia fiskalne, dzięki którym w kieszeniach amerykańskich podatników pozostał ów brakujący bilion, wprowadził George W. Bush (zostały one potem podtrzymane przez Baracka Obamę). Obecnie to jeden z głównych powodów wysokiego deficytu budżetowego państwa.
Reformy musiałyby także zasadniczo zmienić strukturę wydatków państwa, poczynając od Pentagonu, który dziś pochłania blisko 1/5 środków federalnych. Zdaniem niemieckiego tygodnika „Der Spiegel” ten proces już się zaczął wraz ogłoszeniem przez Baracka Obamę planu wycofania do 2014 r. amerykańskich wojsk z Afganistanu: na tę wojnę USA wydają ponad 2 mld dol. tygodniowo.
Cięcia, zgodnie z postulatami Republikanów, będą też musiały objąć wydatki na ubezpieczenia zdrowotne i emerytalne, w znacznym stopniu niwelując najważniejszą reformę przeprowadzoną przez obecnego prezydenta. Łącznie obie pozycje stanowią bowiem aż 40 proc. wydatków federalnych. I bez głębokich reform będą się stale powiększać z powodu starzenia się amerykańskiego społeczeństwa oraz znacznie wyższego niż przed kryzysem bezrobocia.
– Niezależnie od decyzji Kongresu rynki finansowe wymuszą na nas reformy, owocujące sytuacją, o której w czasach zimnej wojny marzył ZSRR. Stanów Zjednoczonych nie będzie już stać na bycie strażnikiem całego świata, a poziom życia zwykłych Amerykanów spadnie na tyle, że przestanie być wzorem do naśladowania dla innych – uważa Alex Melton.