Powiązanie budżetu z przestrzeganiem zasad państwa prawa ma być punktem zwrotnym w sporach Komisji Europejskiej z Polską i Węgrami. Na przestrzeni lat Bruksela uruchamiała kolejne mechanizmy, niektóre nigdy wcześniej nie były używane, stworzyła też jeden nowy. Wszystkie okazały się niewypałami, bo poza kosmetycznymi korektami Budapeszt i Warszawa nie rezygnowały ze zmian ustrojowych. Nowy mechanizm ma przełamać to pasmo niepowodzeń i uzbroić Unię Europejską w narzędzie, którego siły rażenia nie da się ignorować.
Dziennik Gazeta Prawna / Materialy prasowe
Węgry toczą spór o praworządność o wiele dłużej niż Polska. Już w 2013 r. węgierski parlament zmienił konstytucję w sposób, który prowadził do rozmontowania Trybunału Konstytucyjnego. Stało się to przy protestach unijnych liderów, którzy jednak nie zdecydowali się na nic poza apelami. Nie było pewności, czy sprawa nadaje się do Trybunału Sprawiedliwości UE. Dopiero orzeczenie TSUE w sprawie portugalskich sędziów wydane w lutym 2018 r. otworzyło furtkę do kierowania do Luksemburga sporów związanych z praworządnością. Potem KE będzie często korzystać z tej możliwości; wobec zmian w polskim wymiarze sprawiedliwości uruchomi cztery procedury o naruszenie prawa UE, z czego trzy zakończy skargami do TSUE (losów czwartej KE jeszcze nie rozstrzygnęła).
W 2013 r. znaleziono inne rozwiązanie. Ministrowie spraw zagranicznych czterech krajów członkowskich – Danii, Finlandii, Holandii i Niemiec – zwrócili się do KE o przygotowanie mechanizmu, który pozwoliłby na obronę fundamentalnych wartości UE. Owocem tego było narzędzie zwane ramami wzmacniającymi praworządność. Miało ono stanowić przedsmak tego, co uważano jeszcze wtedy za opcję nuklearną: procedurę z art. 7 Traktatu o UE, która przewiduje sankcje dla kraju będącego na bakier z europejskim prawem. Nowe, miękkie narzędzie, stawiające na rozmowę i dialog, zostało przetestowane po raz pierwszy na Polsce przez komisarza Fransa Timmermansa.
Uruchomiono je w styczniu 2016 r. w związku z kryzysem wokół TK. Rozpoczęły się miesiące dialogu, posyłania listów i apeli, oczekiwania na reakcje Warszawy. Polski rząd w swoich odpowiedziach bronił zmian prowadzonych w sądownictwie, a Brukseli zarzucał brak obiektywizmu i rzetelności. W ciągu kolejnych dwóch lat KE skierowała do polskich władz aż cztery transze zaleceń; czwartej, wysłanej w grudniu 2017 r., towarzyszyło uruchomienie art. 7. Ta procedura miała zostać użyta po raz pierwszy. Liczono, że widmo sankcji będzie stanowić narzędzie skutecznego odstraszania.
Polska dobrze jednak wiedziała, że może liczyć na Węgry, a Węgry na Polskę, i Bruksela mogła pożegnać się z uzyskaniem wymaganej w tej sprawie jednomyślności państw członkowskich. Bomba jądrowa okazała się pistoletem na kulki, bo UE nie mogła nawet skorzystać z mniej dotkliwej możliwości przewidzianej art. 7, mającej na celu „stwierdzenie ryzyka naruszenia praworządności”. Do głosowania w tej sprawie nigdy nie doszło, bo – najprawdopodobniej – brakowało w Brukseli przekonania, że taki wniosek poprze wymagana większość krajów.
Nie ma też pewności, czy mechanizm wiążący europejskie pieniądze z praworządnością będzie działał bez turbulencji. Pierwotna wersja rozporządzenia, zaproponowana przez KE w 2018 r., została mocno osłabiona w trakcie politycznych targów i jego obecna wersja budzi wątpliwości. Przypomnijmy, Polska i pozostałe państwa zgodziły się na mechanizm na lipcowym szczycie. Potem ich konkluzje przełożyły na język prawa Niemcy sprawujące przewodnictwo w Radzie UE. Propozycja Berlina znacząco osłabiała to, z czym dwa lata wcześniej wyszła KE, ale Polska i Węgry nadal uważały, że to za mało w stosunku do uzgodnień z lipca.
Wiadomo jednak było, że tego, co zaproponowały Niemcy, nie uda się utrzymać, bo rozporządzenie musiało zostać jeszcze uzgodnione z Parlamentem Europejskim, który nie godził się na tak dziurawą procedurę i oczekiwał od Berlina ustępstw. Zgodnie z wynegocjowanym przed tygodniem porozumieniem z PE RFN utrzymała koło ratunkowe, jakim ma być zgodnie z konkluzjami szczytu procedura odwoławcza do Rady Europejskiej. Państwo, któremu będzie groziło zawieszenie wypłat, będzie mogło przed ostatecznym głosowaniem zwrócić się do przywódców z wnioskiem o przedyskutowanie sprawy na najbliższym szczycie. Wbrew PE Berlinowi udało się też utrzymać większość kwalifikowaną, jaka będzie wymagana do zablokowania pieniędzy, a nie – jak pierwotnie proponowano – do powstrzymania takiego kroku. Taka koncesja na rzecz przeciwników mechanizmu grozi powtórką z art. 7.
Europosłom udało się z kolei wprowadzić ścisłe ramy czasowe, które nie pozwolą na odwlekanie rozstrzygnięcia, jak to miało miejsce w przypadku art. 7. Od momentu uruchomienia mechanizmu przez KE decyzja o zawieszeniu pieniędzy będzie musiała zapaść w ciągu pięciu do dziewięciu miesięcy. PE postawił też na swoim, przywracając przesłankę niezależności wymiaru sprawiedliwości w tekście rozporządzenia, chociaż sam jego tytuł nie odnosi się już do praworządności jak wcześniej, lecz ogranicza się do ochrony interesów finansowych UE. To istotne dla polskich władz, bo gdyby mechanizm był uruchamiany wyłącznie w przypadkach naruszeń związanych z zarządzaniem europejskimi pieniędzmi, władze w Warszawie mogłyby spać spokojnie.
O to mogą toczyć się dalsze boje w UE, bo kolejne koncesje na rzecz Viktora Orbána i Jarosława Kaczyńskiego, by odwieść ich od pomysłu wetowania budżetu, nie są wykluczone. Chociaż prawne możliwości zmiany rozporządzenia się kończą, to zawsze pozostaje ścieżka polityczna w Radzie Europejskiej. Premier Węgier w liście do jej przewodniczącego Charlesa Michela zagroził co prawda wetem, ale węgierski rząd jest w stanie zgodzić się na budżet pod kilkoma warunkami. Jednym z nich jest kierowanie decyzji o zablokowaniu środków do TSUE. O wiele większym problemem może być Polska, bo na jej decyzję wpływ ma skomplikowana sytuacja wewnątrz obozu rządzącego.
Jeśli rzeczywiście zostanie użyte weto w walce z mechanizmem wiążącym wypłaty z praworządnością, może przynieść jedynie zwycięstwo honorowe, bo nie powstrzyma jego wejścia w życie. Budżet wraz z funduszem naprawczym o łącznej wartości 1,8 bln euro wymaga jednomyślnej zgody wszystkich państw, a rozporządzenie praworządnościowe znajduje się w pakiecie okołobudżetowym i jako takie jest procedowane w ramach normalnej procedury legislacyjnej. Na obecnym jej etapie wystarczy już tylko głosowanie w PE oraz większość kwalifikowana wśród państw członkowskich w Radzie UE, by uchwalić rozporządzenie.
W jego treści widnieje zapis, że mechanizm wejdzie w życie 1 stycznia 2021 r. Będzie więc obowiązywać niezależnie od tego, czy nowy budżet zostanie uchwalony czy zawetowany. Ewentualne weto będzie natomiast miało znaczące skutki finansowe. Jeśli do końca 2020 r. państwa się ze sobą nie dogadają, konieczne będzie posiłkowanie się prowizorium, a więc przedłużenie o kolejne 12 miesięcy tegorocznego budżetu. Z pakietem ratunkowym w wysokości 750 mld euro będzie trzeba się jednak pożegnać, przynajmniej na nadchodzący rok.
Niezależnie od tego, ile i jakie pieniądze znajdą się w europejskiej kasie w przyszłym roku, będą one najprawdopodobniej powiązane z praworządnością. Wetem tej wojny wygrać się nie da. Można natomiast próbować osłabiać mechanizm, posiłkując się groźbą weta w dalszych negocjacjach. Robiła to już wcześniej Wielka Brytania, gdy jeszcze należała do UE. Londyn jako jedna ze stolic wpłacających najwięcej do europejskiej kasy narzekał na zbyt duży budżet i w walce o jego pomniejszenie groził blokadą. To spory paradoks, że drogą Londynu idzie dzisiaj Polska, która jest i ma pozostać największym odbiorcą europejskich pieniędzy.
Podczas negocjowania obecnej perspektywy budżetowej brytyjski premier David Cameron przyjeżdżał do Brukseli z długą listą żądań. Głębokich cięć w europejskich wydatkach domagała się nie tylko opozycyjna Partia Pracy, ale i rebelianci z jego własnego ugrupowania. Po wielomiesięcznych rokowaniach i pewnych ustępstwach wobec Camerona skończyło się na kompromisie i budżet udało się uchwalić w lutym 2013 r. Brytyjska rebelia budżetowa była jednym z przejawów antyeuropejskiej wolty, która doprowadziła Camerona do rozpisania referendum. Jego wynik cztery lata później miał wstrząsnąć Unią Europejską.