Czy można domagać się odszkodowania za zakaz prowadzenia przedsiębiorstwa wskutek stanu epidemii? Są na to co najmniej dwa sposoby.
Niezależnie od tego, jak długo potrwa zamrożenie gospodarki, wiele firm już dziś ucierpiało. Części z nich oficjalnie – np. hotelom czy restauracjom – zakazano działalności. Niektóre już się nie podniosą. Inne przetrwają, ale poniosły wymierne straty. Czy ktoś za to odpowiada?
W dyskusjach na temat odpowiedzialności Skarbu Państwa dominujący wydaje się pogląd, że skoro nie wprowadzono stanu wyjątkowego, to ubieganie się o odszkodowanie od państwa mija się z celem. Osobiście mam inne zdanie.
Podstawy są
Zawsze, gdy sąd ma przyznać odszkodowanie, musi być łącznie spełnione kilka warunków. Po pierwsze, musi wystąpić faktyczna szkoda. Po drugie, jej wartość musi dać się wyliczyć. Po trzecie, szkoda musi wynikać z konkretnego zachowania osoby mającej ponosić odpowiedzialność. Po czwarte, między działaniem tej osoby a wystąpieniem szkody musi istnieć bezpośredni związek.
Załóżmy zatem, że szkoda już wystąpiła i da się policzyć. Może to być np. konieczność poniesienia stałych kosztów działalności przy jednoczesnej niemożności wypracowania przychodów. Zakładamy też, że szkoda ta wynika z wprowadzenia od 14 marca 2020 r. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w danej branży – w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego, a potem stanu epidemii. Musimy to odróżnić od szkody wynikającej z samej obecności koronawirusa (np. konieczności kwarantanny), za którą budżet nie odpowiada.
Nasuwa się pytanie, czy państwo, odpowiedzialne za uchwalenie i egzekwowanie tego prawa, może zostać zobowiązane do wypłaty odszkodowania. Sytuacja jest o tyle nietypowa, że szkoda powstała wskutek stosowania prawa. Zaś co do zasady Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez wykonywanie władzy w sposób niezgodny z prawem. Zdarza się, że odszkodowanie od Skarbu Państwa może przysługiwać nawet za działanie zgodne z prawem, muszą jednak istnieć ku temu słuszne powody, a dodatkowo nasza sytuacja musiałaby być szczególnie ciężka. Jako przykłady wymienia się niezdolność do pracy lub ciężkie położenie materialne. Ale, jako się rzekło, są to tylko przykłady.
Skarga do TK
Mamy zatem pierwszą furtkę. Teoretycznie już dziś można występować do Skarbu Państwa o odszkodowanie i zadośćuczynienie za zakaz prowadzenia firmy. Niekoniecznie z pozwem – wystarczy np. zawezwanie do próby ugodowej.
W praktyce jednak trudno sobie wyobrazić masowe uwzględnianie tego rodzaju roszczeń. Przesłanki do wypłaty odszkodowania sugerują, że ustanowione i wykonywane prawo powinno nas krzywdzić w sposób szczególnie dotkliwy i niezasłużony. Tymczasem obecne dolegliwości mają charakter powszechny.
Wróćmy więc do prawnego zakazu prowadzenia firmy. Prawo stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu prawnego, można żądać jej naprawienia, ale dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją RP. Wystarczyłoby, aby jedna osoba przetarła wszystkim szlaki. Jak? Wnosząc do TK skargę konstytucyjną o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ustanawiającego zakaz, którą trybunał by uwzględnił. Jednak dzisiaj z wielu względów wydaje się to mało realne.
Faktyczny stan wyjątkowy
Czy sytuacja byłaby inna, gdyby wprowadzono stan wyjątkowy? W konstytucji mamy określone reguły postępowania w warunkach stanów nadzwyczajnych (wojennego, wyjątkowego oraz klęski żywiołowej). Co do stanu klęski żywiołowej zdania są podzielone. Nie wchodząc w szczegóły, trzeci – stan wyjątkowy – do obecnej sytuacji pasuje jak ulał.
Konstytucja stanowi, że stan nadzwyczajny może być wprowadzony w drodze rozporządzenia prezydenta na podstawie ustawy (z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym). Gdyby go wprowadzono, to mamy też ustawę z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. z 2002 r. nr 233, poz. 1955). Zgodnie z nią każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw w czasie m.in. stanu wyjątkowego, przysługuje odszkodowanie – jednak nie za korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Czyli dodatkowe wydatki tak, a utracone zarobki nie. W najlepszym razie – wyrównanie poniesionych kosztów działalności, na które nie było można wypracować przychodów.
Odpowiedzialność za zaniechanie
Wprowadzenie stanu wyjątkowego do dnia zamknięcia tego wydania formalnie jednak nie nastąpiło i raczej się na nie nie zanosi. Nie działa zatem także ustawa odszkodowawcza. A gdyby przyjąć, że Skarb Państwa odpowiada za zaniechanie polegające na niewprowadzeniu stanu wyjątkowego?
Kodeks cywilny stanowi, że szkoda może zostać wyrządzona także przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Ocenia to sąd powszechny. A jeżeli stan wyjątkowy faktycznie jest już wprowadzony, choć bez rozporządzenia prezydenta? Co, jeżeli dokonano obejścia trybu konstytucyjnego i ograniczono nam wolności obywatelskie w drodze „zwykłych” ustaw i rozporządzeń?
Przyjrzyjmy się dokładniej temu, co się dzieje od 14 marca 2020 r. Od tego dnia wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w określonych branżach – na drodze rozporządzenia ministra zdrowia (a następnie rozporządzenia Rady Ministrów) wydanym na podstawie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239). Ogłoszono stan zagrożenia epidemią, a następnie stan epidemii. Mimo groźnej nazwy nie są to konstytucyjne stany nadzwyczajne.
Ustawa antyzakaźna pozwala na wprowadzenie ściśle wyliczonych ograniczeń. Wśród nich są m.in. czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu określonymi przedmiotami lub produktami spożywczymi i ich używania oraz czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rzecz w tym, że rozporządzenie z 13 marca 2020 r. nie ogranicza np. funkcjonowania określonych zakładów pracy (na to – bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego – konstytucja pozwala), ale całkowicie zakazuje prowadzenia działalności określonych rodzajów. Wyłącza w ten sposób – a nie ogranicza – wolność prowadzenia działalności gospodarczej. A Konstytucja RP wyraźnie stanowi, że ograniczenia w „zwykłym” trybie nie mogą naruszać istoty wolności i ograniczanych praw.
Przyznaję, że być może pandemia wywołała uzasadnioną potrzebę ograniczenia naszych praw i wolności (to temat na inną dyskusję). Negatywne jest co innego – otóż należało skorzystać z konstytucyjnych narzędzi i wprowadzić stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej.
Słabą stroną takiego rozumowania jest to, że konstytucja i ustawa określają, że odpowiednie organy „mogą” (a nie „muszą”) wprowadzić stan wyjątkowy. Czy zatem niewprowadzenie go jest zaniechaniem niezgodnym z prawem?
Uważam, że są podstawy, by twierdzić, że nastąpiło tu zaniechanie ze strony organów państwowych. Konstytucja gwarantuje nam m.in. wolność działalności gospodarczej. Można ją naruszyć tylko w drodze opisanej w konstytucji – wprowadzając stan wyjątkowy. Ale wtedy przysługiwałoby nam odszkodowanie. Skoro rządzący uznali, że jest konieczność pozbawienia nas prawa do prowadzenia biznesu, to powinni ogłosić stan nadzwyczajny.
Ujmując problem inaczej – jeżeli istnieje potrzeba ograniczenia naszych konstytucyjnych praw, to należy formalnie wprowadzić jeden ze stanów nadzwyczajnych. Inne zachowanie jest zaniechaniem władzy.
Zaniechanie to otwiera nam kolejną furtkę do uzyskania odszkodowania z budżetu. Otóż możemy przyjąć, że ograniczenie wolności prowadzenia firmy wynika z faktycznie wprowadzonego stanu wyjątkowego, a wtedy otwiera się nam droga do odszkodowania opisana w ustawie odszkodowawczej (pamiętajmy jednak, że tylko w zakresie faktycznej straty materialnej, bez utraconych zysków). Możemy też zarzucić organom państwowym zaniechanie polegające na niewprowadzeniu stanu wyjątkowego, co z kolei uniemożliwi nam wystąpienie o odszkodowanie na podstawie ustawy odszkodowawczej. Zaniechanie rządu wyrządziło więc nam taką samą szkodę, tylko okrężną drogą.
Konstytucja gwarantuje nam m.in. wolność działalności gospodarczej. Można ją naruszyć tylko w drodze opisanej w konstytucji – wprowadzając stan wyjątkowy