Projekt nowelizacji zakłada, że będzie mógł występować w procesie przeciwko organowi rentowemu na prawach prokuratora. Wcześniej jednak musi uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie.
Rzecznik małych i średnich przedsiębiorców działa co prawda od niedawna, ale podjął już kilka ważnych dla przedsiębiorców inicjatyw. I choć na razie może on przede wszystkim zajmować stanowiska i proponować pewne rozwiązania prawne, to wszystko wskazuje na to, że już niedługo jego rola będzie większa w newralgicznej dla prowadzących działalność dziedzinie, tj. w ubezpieczeniach społecznych. Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii przygotowało projekt zmiany ustawy o rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców dzięki której rzecznik będzie mógł brać udział w postępowaniach przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych na prawach przysługujących prokuratorowi. A jak dowiedział się DGP, w nowym rządzie ma go kontynuować resort rozwoju pod rządami minister Jadwigi Emilewicz.

Dotychczas w administracyjnym

Jak wynika z uzasadnienia do projektu nowelizacji, konieczność wyposażenia rzecznika w takie kompetencje wynika z nierówności stron, jaka ma miejsce w tego rodzaju postępowaniach sądowych. Jak zauważają projektodawcy, choć uczestniczące w nich strony są sobie równe pod względem formalnym, to w większości przypadków przedsiębiorca znajduje się jednak na słabszej pozycji wobec ZUS. W praktyce sprawy takie są, ich zdaniem, swoistym przedłużeniem postępowań administracyjnych toczonych przed tym organem, w których to postępowaniach rzecznik na gruncie obowiązujących przepisów może uczestniczyć.
W konsekwencji ewentualne uczestnictwo rzecznika w tego typu postępowaniach cywilnych będzie dodatkowym gwarantem ochrony praw i wolności przedsiębiorców z sektora MSP. Chodzi tu przede wszystkim o sprawy, w których ZUS orzeka co do praw i obowiązków przedsiębiorcy jako płatnika. Najczęściej więc rzecznik będzie prawdopodobnie uczestniczył w postępowaniach dotyczących obowiązku zapłaty składek.
Dotychczas rzecznik miał uprawnienia w postępowaniu administracyjnym. Mógł np. zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi i skargi kasacyjne do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi. W zakresie jednak postępowania przed sądem powszechnym takich uprawnień nie miał. [ramka]
Nowelizacja proponuje, aby mógł brać udział w sprawach przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych (sądem ubezpieczeń społecznych) pod dwoma warunkami:
  • przedsiębiorca wyrazi na to zgodę na piśmie;
  • rzecznik brał udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym postępowanie sądowe.
O ile pierwszy warunek ma charakter czysto techniczny, a o tyle drugi może powodować pewne kłopoty. Rzecznik musi bowiem uczestniczyć w sprawie już na etapie postępowania przed ZUS (przy czym wystarczy, że wstąpi do niego choćby pod koniec, tj. przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie). Z praktyki wynika jednak, że przedsiębiorcy często zwlekają ze zwróceniem się o profesjonalną pomoc do prawnika, można się więc spodziewać, że także do rzecznika zwrócą się nie w czasie postępowania przed ZUS, ale już po wydaniu decyzji albo nawet po niekorzystnym wyroku sądu w I instancji.

Szerokie uprawnienia

Rzecznik będzie mógł wziąć udział w postępowaniu na zasadach określonych dla prokuratora. Co to oznacza w praktyce? Aby to wyjaśnić, zacznijmy od tego, że choć dla większości osób prokurator kojarzy się wyłącznie z postępowaniem karnym, to przepisy kodeksu postępowania cywilnego dają mu duże uprawnienia w procedurze cywilnej. Prokurator może bowiem żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego (pewne ograniczenia występują jedynie w sprawach niemajątkowych z zakresu prawa rodzinnego, w których prokurator może wytaczać powództwa tylko w wypadkach wskazanych w ustawie). Może on wstąpić do postępowania w każdym jego stadium. Może także składać oświadczenia i zgłaszać wnioski, jakie uzna za celowe, oraz przytaczać fakty i dowody na ich potwierdzenie. Od chwili, kiedy zgłosił udział w postępowaniu, należy mu doręczać pisma procesowe, zawiadomienia o terminach i posiedzeniach oraz orzeczenia sądowe. Ważne są też jego uprawnienia w zakresie zaskarżania – może on zaskarżyć każde orzeczenie sądowe, od którego służy środek odwoławczy. Terminy do zaskarżenia orzeczeń sądowych, ustanowione dla stron, wiążą również prokuratora. Jak widać, prokurator, poza sprawami niemajątkowymi z zakresu prawa rodzinnego, ma w zasadzie nieograniczone pole do działania. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że rzecznik nie zyska prawa do reprezentowania przedsiębiorcy tak, jak np. rzecznik patentowy w sprawach dotyczących własności przemysłowej. Po wejściu w życie nowelizacji rzecznik MSP mógłby działać odrębnie od samego przedsiębiorcy (nie jako jego pełnomocnik), ale na jego rzecz. Mógłby nawet odwołać się od decyzji ZUS. Zgodnie bowiem z art. 55 k.p.c prokurator może wytoczyć powództwo na rzecz oznaczonej osoby. Sąd zawiadamia ją o tym, doręczając jej odpis pozwu. Osoba ta może wstąpić do sprawy w każdym jej stanie w charakterze powoda; do udziału prokuratora w sprawie stosuje się odpowiednio przepisy o współuczestnictwie jednolitym. Wyrok prawomocny zapadły w sprawie wytoczonej przez prokuratora ma powagę rzeczy osądzonej między stroną, na rzecz której prokurator wytoczył powództwo, a stroną przeciwną.
Co ważne jednak, prokurator nie może samodzielnie rozporządzać przedmiotem sporu. W postępowaniu ubezpieczeniowym wytoczenie powództwa zastępuje złożenie odwołania od decyzji, a w postępowaniu odwołujący jest powodem, a ZUS – pozwanym. Rzecznik mógłby więc złożyć odwołanie, a płatnik (przedsiębiorca) mógłby, ale nie musiałby, do niego wstąpić.

opinie ekspertów

Przygotowana propozycja to kompromis

Adam Abramowicz rzecznik małych i średnich przedsiębiorców
Uzyskaliśmy od minister Jadwigi Emilewicz zapewnienie, że projekt zmian w ustawie o rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców, wśród których przewiduje się m.in. rozszerzenie uprawnień rzecznika przez umożliwienie mu brania udziału w postępowaniach przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych na prawach przysługujących prokuratorowi, będzie kontynuowany. To bardzo ważny projekt, będący efektem ponad rocznych doświadczeń rzecznika i wsłuchiwania się w potrzeby przedsiębiorców. Przedsiębiorcy bardzo czekają na te zmiany – przykładowo podam tylko, że z ich strony więcej jest pism z prośbą o interwencję właśnie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych niż np. w kwestiach dotyczących interpretacji podatkowych.
Te nowe uprawnienia są niewątpliwie potrzebne, aby rzecznik mógł efektywnie pomagać przedsiębiorcom. Obecnie mamy bowiem do czynienia ze swoistą luką prawną. Rzecznik MSP ma bowiem uprawnienie do występowania w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych – mianowicie ma prawo zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi i skargi kasacyjne do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi. Tymczasem odwołania od decyzji ZUS na etapie postępowania sądowego są już rozpatrywane przez sądy cywilne – a do występowania przed nimi rzecznik nie ma ustawowej kompetencji. Kiedy jednak postępowanie sądowe kończy się prawomocnym rozstrzygnięciem, rzecznik może ponownie „przystąpić” do sprawy – może bowiem wnieść skargę nadzwyczajną od takiego orzeczenia do Sądu Najwyższego. Brak więc w tym logiki, aby rzecznik był wyłączony z jednego etapu rozpatrywania sprawy danego przedsiębiorcy, będąc obecnym we wszystkich innych. Propozycja zawarta w projekcie ustawy jest jednak kompromisowa i nie uwzględnia moich postulatów tak dalece, jak pierwotnie tego oczekiwałem. Mianowicie w mojej ocenie rzecznik powinien mieć na każdym etapie prawo udziału w postępowaniu sądowym. Rozwiązanie wypracowane jako kompromis rządowy przewiduje natomiast, że prawo to będzie przysługiwać tylko wtedy, gdy rzecznik brał wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym (przy czym wystarczy, że przystąpi do niego przed uostatecznieniem się decyzji kończącej to postępowanie).

Trzeba wyeliminować niedociągnięcia

dr Tomasz Lasocki Katedra Prawa Ubezpieczeń, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Niewątpliwie brakuje możliwości występowania przez rzecznika MSP w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przed sądami cywilnymi, np. w sprawach o umorzenie czy rozłożenie na raty zaległych składek bądź o podleganie ubezpieczeniom społecznym. Rzecznik powinien jednak unikać wikłania się w sprawy o świadczenia, np. w sprawy tzw. przedsiębiorczych matek, czyli kobiet prowadzących działalność gospodarczą o przyznanie zasiłku macierzyńskiego. Obecnie jest tak, że choć rzecznik występuje w postępowaniu administracyjnym, to przedsiębiorca do sądu musi iść już sam. I choć udział dodatkowego uczestnika postępowania może powodować wydłużenie czasu trwania sprawy, to jednak w tym przypadku będzie to niekorzystne tylko dla ZUS. W samym projekcie przewidującym rozszerzenie uprawnień rzecznika dostrzegam natomiast pewne niedociągnięcia, które powinny być wyeliminowane na etapie prac legislacyjnych. Mianowicie projekt mówi „o sprawach cywilnych z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych”, choć to dwie odrębne kategorie – jedną są „sprawy z zakresu prawa pracy”, drugą „sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych”, co potwierdza już pierwszy przepis kodeksu postępowania cywilnego. O ile wyrażenie zgody przez stronę może dotyczyć obu rodzajów spraw, o tyle udział rzecznika w postępowaniu administracyjnym może odnosić się tylko do spraw ubezpieczeniowych. Niewątpliwie więc redakcja projektowanego przepisu wymaga poprawek, ponieważ może prowadzić do interpretacji, które raczej nie były intencją projektodawcy. Nie wiadomo też czemu ma służyć wymóg, zgodnie z którym rzecznik mógłby uczestniczyć w postępowaniu sądowym tylko, jeżeli wcześniej uczestniczył w postępowaniu przed ZUS. Warto dopuścić możliwość zwrócenia się przedsiębiorcy do rzecznika na każdym – zwłaszcza późniejszym etapie sporu, co ograniczyłoby interwencje w sprawach drobniejszych. Sensowny jest natomiast ten pierwszy warunek, czyli zgoda przedsiębiorcy – dzięki temu udział rzecznika nie będzie wbrew woli przedsiębiorcy.
Podstawa prawna
• art. 8 i art. 55–60 ustawy z 23 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460, ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1469)
• art. 9 ustawy z 6 marca 2018 r. o rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców (Dz.U. poz. 648, ost.zm. poz. 650)
DGP
DGP