Spada liczba ofert składanych w przetargach. Co jest powodem? Z jednej strony sztywne przepisy, z drugiej jednak zbyt wygórowane warunki stawiane przez samych urzędników.
Dane za 2018 r. pokazują dobitnie, że tak źle na rynku zamówień publicznych jeszcze nie było. W zasadzie trudno mówić o jakiejkolwiek konkurencyjności. Na jedno zamówienie poniżej tzw. progów unijnych przypadało w ub.r. średnio 2,19 oferty. To jednak nie koniec. Po odliczeniu średniej liczby odrzucanych ofert okazuje się bowiem, że przeciętnie na jeden polski przetarg przypadało zaledwie 0,8 oferty. W postępowaniach powyżej progów unijnych sytuacja jest jeszcze gorsza. W 2018 r. średnio składano w nich 2,23 oferty.
Polski rynek pod względem konkurencyjności nie tyle odbiega od średniej unijnej (raport Komisji Europejskiej za lata 2006–2010 mówił o średniej liczbie ofert na poziomie 5,4), ile po prostu plasuje nas w ogonie UE. Dla porównania – w najlepszej pod tym względem Hiszpanii składano w tym okresie przeciętnie aż 8,8 oferty, w Niemczech 7,6, a w Portugalii 6,8.
Różne przyczyny
Mówiąc wprost – polscy przedsiębiorcy z jakichś względów nie chcą startować w publicznych przetargach, co jest tym dziwniejsze, że administracja publiczna jest postrzegana jako dobry i przewidywalny płatnik. Pomijając służbę zdrowia, od której czasem rzeczywiście trudno wyciągnąć pieniądze, faktury są opłacane na bieżąco. Co więcej, często chodzi o spore zlecenia, które powinny być łakomych kąskiem.
Dlaczego więc firmy nie tylko nie próbują wejść na ten rynek, ale, nawet jeśli już na nim były, to rezygnują ze składania ofert? Zapytani przez nas eksperci wymieniają wiele różnych powodów. Najczęściej powtarzane to jednak szeroko rozumiana biurokracja oraz brak elastyczności.
– Powodem, który nierzadko zgłaszają mi wykonawcy, są nadmierne obowiązki dokumentacyjne i związane z nimi, pokutujące od lat „aptekarskie” podejście zamawiających do weryfikacji podmiotowej wykonawców. Dużym problemem jest też brak w umowach postanowień umożliwiających stosowne ich zmiany oraz określanie przez zamawiających w przetargach zwłaszcza na roboty budowlane wynagrodzenia ryczałtowego – mówi dr Andrzela Gawrońska-Baran, radca prawny z kancelarii AGB.
Jej spostrzeżenia potwierdzają badania przeprowadzone przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii oraz Urząd Zamówień Publicznych. Miały one na celu zidentyfikowanie barier odstraszających wykonawców, przede wszystkich tych z sektora MŚP, od startowania w przetargach. Zorganizowano spotkania z przedsiębiorcami, ok. 400 z nich wypełniło w internecie ankietę przygotowaną przez UZP.
Jakie wnioski? Zbyt skomplikowane procedury udzielania zamówień publicznych oraz wymaganie zbyt wysokich zdolności technicznych i finansowych, aby MŚP mogły im sprostać. Jako główne przeszkody mali i średni przedsiębiorcy wskazywali:
■ zbyt wysokie wymagania ,,wejścia’’ na rynek zamówień,
■ nieproporcjonalnie wysokie wymogi w zakresie poziomu kwalifikacji i certyfikacji,
■ niekorzystne postanowienia umowne, w tym wygórowane kary umowne oraz obciążenie wykonawców niewspółmiernie dużym ryzykiem kontraktowym,
■ zbyt duże rozmiary udzielanego zamówienia,
■ brak wpływu wykonawców na konkretyzację przedmiotu zamówienia,
■ biurokratyczne rozwiązania na poziomie legislacyjnym.
Dodatkowo wykonawcy wskazywali również na brak profesjonalizmu kadr zamawiających.
Winne przepisy?
Wielu przedsiębiorców wini wprost przepisy. Na pewno można nieco rozluźnić nakładany nimi gorset, ale granicę stanowią normy unijne, które po prostu musimy respektować. Zresztą dużo większe zainteresowanie przetargami w innych państwach pokazuje, że to chyba jednak nie dyrektywy stanowią problem.
– Bezdyskusyjne jest, że ustawa wprowadza szereg biurokratycznych obowiązków, które po stronie wykonawców podnoszą koszty transakcyjne. Ustawodawca stopniowo te obowiązki ogranicza, jednak nie wyeliminuje ich całkowicie, ponieważ wynikają one z konieczności dokumentowania wydatkowania środków publicznych – zauważa dr Maciej Lubiszewski z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Jego zdaniem niechęć do przetargów może mieć częściowo podłoże psychologiczne. Pokutują pewne stereotypy na temat zamówień publicznych.
– Wielu przedsiębiorców uważa, że przetargi są ustawiane pod konkretnych wykonawców lub konkretne produkty. Niektórych z pewnością zniechęciły też głośne przypadki upadłości firm, które realizowały zamówienia publiczne. Sytuacji nie poprawia nastawienie tych zamawiających, którzy traktują wykonawców jak petentów, a nie partnerów biznesowych – ocenia dr Lubiszewski.
Zwraca on uwagę, że spadek liczby ofert może też wynikać ze zwykłych zmian ekonomicznych. Dobry stan gospodarki sprawia, że wykonawcy mają dużo zleceń z rynku prywatnego, a tu koszty transakcji, w tym przygotowania oferty, są znacząco niższe.
Wpływ bieżącej sytuacji widać najlepiej w branży budowlanej. To właśnie tu nastąpiło największe pogorszenie konkurencyjności. Jeszcze w 2016 r. na jeden przetarg budowlany przypadało przeciętnie 4,32 oferty. W ubiegłym roku już tylko 2,41 oferty. Powód? Skokowy wzrost cen materiałów budowlanych i robocizny oraz brak waloryzacji wieloletnich kontraktów.
Nowe przepisy
Zdaniem MPiT oraz UZP zainteresowanie firm zamówieniami publicznymi powinna poprawić nowa ustawa – Prawo zamówień publicznych. Została ona uchwalona przez Sejm 11 września 2019 r. i trafiła już do Senatu. Wejdzie jednak w życie dopiero z początkiem 2021 r. Tak długi okres vacatio legis ma pozwolić uczestnikom przygotować się do stosowania nowych przepisów.
Co konkretnie ma doprowadzić do wzrostu konkurencyjności?
– W ocenie MPiT do osiągnięcia wskazanych celów powinno się przyczynić m.in. wprowadzenie do nowego p.z.p. procedury uproszczonej poniżej tzw. progów unijnych, zrównoważenie pozycji stron umowy w sprawie zamówienia publicznego, a także wprowadzenie nowych zasad waloryzacji wynagrodzenia, obowiązkowych częściowych płatności lub zaliczek w dłuższych umowach. W projektowanych regulacjach położono również nacisk na zwiększenie efektywności udzielania zamówień publicznych, jak również otworzono dostęp do postępowania odwoławczego przy zamówieniach poniżej tzw. progów unijnych oraz obniżono koszty tego postępowania – wyliczał przed kilkoma miesiącami w odpowiedzi na interpelację poselską dotyczącą spadku liczby ofert dr Marek Niedużak, podsekretarz stanu w MPiT.
Eksperci przyznają, że nowe regulacje poprzez pewną liberalizację procedur i zwiększenie równowagi między zamawiającymi i wykonawcami rzeczywiście mogą nieco zwiększyć zainteresowanie wykonawców rynkiem zamówień publicznych. Skokowej różnicy jednak raczej nie odczujemy.
– Na pozytywną ocenę zasługuje wprowadzenie w zakresie umów o zamówienie publiczne dodatkowych obwarowań prawnych w postaci tzw. klauzul abuzywnych czy obligatoryjnych klauzul waloryzacyjnych. Liczę także na to, że zamawiający będą chcieli korzystać z nowych możliwości pozwalających im na odstępstwa od żądania dokumentów – wskazuje dr Andrzela Gawrońska-Baran.
Zdaniem dr. Macieja Lubiszewskiego nowa ustawa nie wprowadza jednak fundamentalnych zmian i dostrzega on przede wszystkim jej funkcję porządkującą. Jednak i on spodziewa się pewnej poprawy sytuacji na rynku.
– Wśród nowych regulacji, które mogą zwiększyć liczbę składanych ofert, widzę m.in. obowiązek ogłaszania postępowań o wartości niższej niż próg stosowania ustawy. Pewien potencjał daje uelastycznienie procedur krajowych, czyli tych o wartości poniżej progów unijnych. Szansę na poprawę można wiązać z wprowadzanym mechanizmem klauzul abuzywnych. Wreszcie ruchem w dobrą stronę jest szersze niż dotąd otwarcie możliwości skorzystania ze środków ochrony prawnej – każda czynność lub zaniechanie, w tym również każdy element dokumentów zamówienia, staną się zaskarżalne do Krajowej Izby Odwoławczej, obniżona zostanie wysokość opłaty od skargi do sądu, zaś jedynym sądem kontrolującym KIO stanie się Sąd Okręgowy w Warszawie, co w założeniu ma ujednolicić orzecznictwo – wylicza prawnik.
Zmiana mentalności
Najwięcej jednak mogą zmienić nie tyle same przepisy, ile ich stosowanie przez organizatorów przetargów.
– Wciąż stoję na stanowisku, że dobra ustawa to nie wszystko, a nam potrzeba zmiany mentalności zamawiających i organów kontrol nych, bo myślę, że to jest ze sobą powiązane. Jako przykład mogę podać pozacenowe kryteria oceny ofert. Wykonawcy w większości są za ich określaniem, to pozwala im naprawdę konkurować, a nie tylko zaniżać cenę. Kryteria takie nie mogą być jednak pozorne, czyli ustanowione tylko po to, aby wypełnić wymóg procentowy z ustawy – zauważa dr Andrzela Gawrońska-Baran. Ustawa rzeczywiście zmusza zamawiających do stosowania pozacenowych kryteriów. Co z tego jednak, skoro zamawiający najchętniej poprzestają na okresie gwarancji i terminie realizacji zamówienia. W ten sposób dobry z założenia przepis został wypaczony przez praktykę.
Bardziej symetryczne dzielenie się ryzykiem, mniej biurokracji przy żądaniu dokumentów na potwierdzenie spełnienia warunków w postępowaniu, wykorzystywanie doświadczeń wykonawców przy opisywaniu przedmiotu zamówienia – to tylko niektóre sugestie możliwe do wykorzystania przez zamawiających.
– Ważnym aspektem po stronie zamawiających jest profesjonalizacja procesów zakupowych, kładzenie mniejszego nacisku na procedurę, a większego na planowanie i ewaluację udzielonych zamówień. Nie wszystko to wprost wpływa na liczbę ofert, ale w szerszej perspektywie tworzy przyjazne środowisko dla rozwoju rynku zamówień publicznych – zwraca uwagę dr Paweł Nowicki, wykładowca na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu i radca prawny w kancelarii Prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy.
Zwraca on uwagę, że na podejście osób odpowiedzialnych za przygotowanie przetargów duży wpływ mają instytucje kontrolne.
– Zrozumiałe procedury kontrolne, dające jednoznaczne wyniki, pozwoliłyby zmniejszyć liczbę asekuracyjnych działań po stronie zamawiających. Propagowanie dobrych praktyk, czyli przejście z etapu normatywizowania wszystkich działań na rynku zamówień publicznych do etapu kreowania polityki zakupowej, pozwoliłoby na zmniejszenie poziomu awersji do ryzyka na tym rynku – podkreśla dr Paweł Nowicki.