Stawką w konflikcie samorządów z ministrem Rostowskim jest rozwój cywilizacyjny Polski w najbliższych latach. Hamowanie gminnych inwestycji to zatrzymywanie silnika polskiej gospodarki. Ale całkowity brak hamulca może doprowadzić do tego samego
W konflikcie ministra finansów Jacka Rostowskiego z samorządami nikt nie ma racji absolutnej. Więcej argumentów na swoją korzyść mają samorządy, ale minister też je ma. Obie strony skazane są więc na kompromis, który zabezpieczyłby inwestycje współfinansowane przez Unię, ale też skłonił województwa, powiaty i gminy do powściągliwości w wydatkach. Stawką jest rozwój cywilizacyjny Polski w najbliższych latach.
Naprzeciw ministra, który właśnie stoczył batalię o ograniczenie wpłat do OFE, stanął teraz przeciwnik o niebo groźniejszy od kilku znanych ekonomistów. Samorządy nerwowo liczą wydatki, zamieszczają w gazetach listy otwarte, lobbują u premiera, któremu jeszcze w maju zamierzają przedstawić raport o stanie finansów.
Kwestia nakładania kagańca na polskie miasta, województwa, powiaty czy gminy może obok drożyzny stać się tematem numer 1 przed wyborami. PJN: to kolejna po OFE „kreatywna księgowość”, PiS: „ograniczanie samorządności”, PSL: „zrywanie zawleczki granatu i wkładanie go w tryby dobrze pracującej maszyny”.
Na razie Rostowski upiera się przy swoim. Zgodnie z przygotowanymi już przepisami deficyt samorządów nie mógłby w 2012 roku przekraczać 4 proc., w 2013 – 3 proc., w 2014 – 2 proc., a w 2015 – 1 proc. ich dochodów. W dodatku 29 grudnia ubiegłego roku minister wydał rozporządzenie, które zmieniło sposób liczenia długu na mniej korzystny. Nakazał wliczać doń m.in. przyszłe, a nawet już realizowane projekty w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. To element planu cięć, który Rostowski obiecał Komisji Europejskiej – już w przyszłym roku musimy zredukować deficyt państwa do 2,9 proc. PKB. Ma to nas uchronić przed katastrofą finansów publicznych.
Problem z zadłużaniem się samorządów wypłynął już pod koniec 2008 roku, gdy podskoczył deficyt państwa, a unijny komisarz ds. gospodarczych i walutowych Joaquin Almunia pytał ministra: „Jacku, co się dzieje?”. Ten sprawdził. Okazało się, że do skoku deficytu przyłożyły się samorządy, które zaczęły wydawać ogromne kwoty na inwestycje, i robią to w dużej części na kredyt.

Nasze długi są lepsze

Gminy czy województwa przytomnie zauważają, że przypada na nie ledwie 6 – 7 proc. długu finansów publicznych. A więc minister Rostowski szuka nie tam, gdzie trzeba. Ich długi są w dodatku „lepsze”, bo wynikają w większym stopniu z inwestycji, a nie z rozbuchanych wydatków socjalnych, jak w przypadku budżetu centralnego. Inwestycje prowadzone są w dużej mierze za pieniądze unijne, ale do tego potrzeba wkładu własnego. I stąd głównie wzrost deficytu i długu. Dzięki tym inwestycjom dokonaliśmy w ostatnich latach wielkiego skoku cywilizacyjnego. Porównajmy. Samorządy dysponują z grubsza 170 mld zł, czyli jedną trzecią pieniędzy publicznych, z czego na inwestycje idzie 40 mld zł, czyli 23,5 proc. budżetu. Tymczasem rząd wydaje na inwestycje 15 mld zł, czyli 5 proc. budżetu.
Zadłużenie samorządów w pierwszym półroczu 2010 r. przekroczyło 41 mld zł, co odpowiada 25 proc. ich rocznych dochodów. A więc do konstytucyjnego progu 60 proc. jeszcze daleko. W dodatku próg ten jest w Polsce relatywnie niski. Berlin miał nawet zadłużenie na poziomie 120 proc. Dług ten nie wydaje się więc groźny dla finansów publicznych.
Żeby było zabawniej, przyczynia się do niego sam prowadzący z nim walkę rząd. Od lat przybywa zadań, którymi samorządy są obarczane przez władze centralne. Nie idą za tym pieniądze. To samorządy pokrywają z grubsza połowę kosztu 7-proc. podwyżki dla nauczycieli. Wprowadzono ulgi prorodzinne i obniżono PIT, z którego część dochodów zasila gminne kasy. Niektóre regiony mają kłopot z tzw. janosikowym, które odbiera im pieniądze na rzecz gmin biedniejszych. Np. Mazowsze przekazuje im połowę dochodów. Największy problem będą mieli teraz ci, którzy do tej pory nie zadłużali się, a dopiero teraz zamierzali to zrobić, bo np. z jakichś powodów inwestycje się opóźniły.
Nietrudno zgadnąć, że konsekwencje montowania hamulca na rozpędzonym inwestycjom samorządów byłyby dramatyczne. Te najbardziej zadłużone musiałby gwałtownie zmniejszyć wydatki. A więc koniec z nowymi drogami, mostami, szkołami. Trzeba będzie nawet renegocjować część zawartych już kontraktów. Straciłaby cała polska gospodarka, dla której wydatki inwestycyjne samorządów to drugi obok popytu wewnętrznego silnik. Przestają nim być inwestycje infrastrukturalne z budżetu centralnego, które rząd Tuska bezlitośnie obcina. Konsekwencją może być mniej miejsc pracy, mniejsze wpływy podatkowe, a przede wszystkim utrata części środków unijnych.



Tu filharmonia, tam stadion

A jednak nie można odmówić ministrowi Rostowskiemu części racji. Wzrost zobowiązań w skali roku jest zdecydowanie szybszy w przypadku samorządów niż władzy centralnej i przekracza 40 proc. Mało tego. Samorządy są w rzeczywistości znacznie bardziej zadłużone, niż wynika to z oficjalnych statystyk. Maskuje się zobowiązania, obciążając długami swoje spółki. Dotyczy to zwłaszcza największych miast. W Poznaniu zobowiązania spółek komunalnych (780 mln zł) są znacznie większe niż magistratu. Niestety, w tej mierze zły przykład idzie z góry. Rząd zasłynął już z wypychania wydatków, np. drogowych, poza budżet do rozmaitych funduszy.
Część samorządów wykazuje się rozrzutnością. Skoro do limitu 60 proc. PKB jeszcze daleko, Unia dodaje, a banki chętnie pożyczą, to się zadłużmy. Nie zawsze pieniądze są wydawane na rzeczy najbardziej pilne jak drogi. Zbyt często o wyborze decyduje prestiż, chęć posiadania większego od sąsiada ratusza, filharmonii czy stadionu.
Można się zastanawiać, czy urząd marszałkowski województwa wielkopolskiego, który ogłosił niedawno przetarg na budowę nowej siedziby, potrzebuje 12-piętrowego obiektu za ponad 160 mln zł, ze szklaną elewacją.
Gigantomanię widać po stadionach. Od 2006 roku powstało 36 stadionów, a 65 jest w budowie, jak np. w zamieszkanej przez 4,3 tys. osób mazowieckiej gminie Potworów. Życie najeżone jest przy tym niespodziankami. Stadion w Zabrzu najpierw miał kosztować 200 mln zł, a już wiadomo, że będzie to kwota prawie dwa razy wyższa. Na początku przyszłego roku zakończy się budowa opery i filharmonii w Białymstoku, których sale koncertowe z obrotową sceną pomieszczą 1,5 tys. widzów. Koszt 220 mln zł.
Każde miasto w Polsce chce mieć swój port lotniczy, bez względu na to, czy potencjalny ruch jest wystarczająco duży. Najgorzej, gdy planują takie przedsięwzięcie leżące obok siebie Białystok, Ełk czy Suwałki. Trudno zrozumieć, po co Gdynia buduje własny port lotniczy, gdy obok jest duże gdańskie lotnisko w Rębiechowie.
Nie tylko inwestycje budzą wątpliwości. Od 2007 roku samorządy zatrudniły w administracji 40 tys. osób, co tylko częściowo można wytłumaczyć nowymi zadaniami i zwiększoną absorbcją środków unijnych.
Zagrożenia finansowe dla wielu samorządów nie są wydumanym problemem. Dostrzegają go już agencje ratingowe. Np. Fitch uznał niedawno, że jeśli władze Bydgoszczy nie podejmą działań naprawczych, rating miasta zostanie obniżony.

Ocalić środki unijne

Kompromis jest możliwy. Np. zgoda resortu finansów na odliczanie od limitu deficytu wydatków współfinansowanych przez Unię, ale tylko w latach realizacji inwestycji. W grę wchodzi nawet handel niewykorzystanymi limitami deficytu na wzór CO2. Mniej zadłużone samorządy sprzedawałyby je tym w sytuacji podbramkowej. Oprócz tego muszą zacząć szukać nowych źródeł przychodów. Nie chodzi o podnoszenie różnych opłat, ale raczej o pozbywanie się leżącego odłogiem majątku i nieruchomości. Tylko Warszawa ma grunty warte 90 mld zł i spółki komunalne – 4,5 mld zł.
Jeśli do kompromisu z Ministerstwem Finansów nie dojdzie, samorządy będą próbowały jeszcze bardziej obchodzić restrykcyjne przepisy, np. zadłużając spółki komunalne. Inny patent znalazł prezydent Szczecina Piotr Krzystek. Chce, by miasto uchwaliło budżet na 2012 rok już w czerwcu, a więc zanim wejdą w życie obostrzenia Rostowskiego. Resort będzie oczywiście dążył do zablokowania takich działań i będziemy mieć zabawę w kotka i myszkę. W sytuacji braku kompromisu pewne jest też zaskarżenie nowych przepisów do Trybunału Konstytucyjnego. Zapewne byłoby skuteczne. Ministerstwo wydało bowiem rozporządzenie z 29 grudnia z mocą wsteczną. Z drugiej strony pełne zwycięstwo Rostowskiego i skuteczne realizowanie jego pomysłu zaszkodziłoby rozwojowi gospodarczemu i mogłoby się stać początkiem demontażu kolejnej po OFE udanej reformy.
Nie dzieje się nic, co uzasadniałoby interwencję i ograniczanie gmin
Prof. Michał Kulesza | kancelaria Domański, Zakrzewski, Palinka
Minister finansów powinien jak najszybciej wycofać się z niektórych postanowień dotyczących sposobu liczenia długu publicznego. Rozporządzenie na ten temat ma poważne wady konstytucyjne. Niedopuszczalne jest jego działanie wstecz. Po drugie nie można używać metodologii właściwej dla badań statystycznych jako podstawy do stosowania środków represyjnych wobec samodzielnych podmiotów, jakimi są samorządy.
Obowiązujące w samorządzie mechanizmy ostrożnościowe są całkowicie wystarczające. Nie dzieje się nic takiego, by radykalnie interweniować, skoro gminy mieszczą się w limitach ustawowych, a ich zadłużenie jest pod ścisłą kontrolą regionalnych izb obrachunkowych. Warto podkreślić, że udział samorządów w ogólnym zadłużeniu państwa wynosi około 6 proc., a reszta przypada na sektor rządowy.
Nie można miastom zarzucać rozrzutności, bo wydatki są pod kontrolą. Samodzielność jednostek samorządowych co do ich decyzji gospodarczych gwarantuje konstytucja.
W 2015 roku deficyt budżetów samorządowych ma wynieść, według ministra Rostowskiego, nie więcej niż 1 proc. PKB. W efekcie nie będą one w stanie pozyskać środków z nowej perspektywy unijnej. Akurat wtedy, gdy ich wkład własny będzie najbardziej potrzebny. Darowane pieniądze wrócą z adnotacją „adresat nieznany”.