Ministerstwo Finansów opublikowało od dawna oczekiwaną, nową ustawę o finansach publicznych oraz ustawę wprowadzającą. Zmiany obejmują zarówno organizację sektora finansów publicznych, jak i system budżetowania, zadłużania państwa oraz zwiększenie kontroli nad środkami publicznymi. W części są to jednak przepisy, które chciał wprowadzić poprzedni rząd, gdy ministrem finansów była prof. Zyta Gilowska. Jednak obecny minister finansów Jacek Rostowski twierdzi, że przedstawiony projekt ustawy w 80 proc. różni się od projektu poprzedniczki. Ma on na celu nie tylko uporządkowanie sektora finansów publicznych, ale też wzmocnienie kontroli nad środkami publicznymi.

- Nowe elementy w ustawie o finansach publicznych to wprowadzenie: zasad budżetowania zadaniowego, zwłaszcza w budżecie państwa, planowania wieloletniego, nowego systemu budżetowania środków unijnych oraz wzmocnienie progów ostrożnościowych - mówi Jacek Rostowski. Dodaje, że w wyniku obniżenia progów - pierwszy będzie wynosił 47 proc. relacji długu publicznego do PKB - możliwe są oszczędności rzędu 0,5 mld zł rocznie.

Minister finansów podkreśla także, że nowa ustawa o finansach publicznych jest błędnie utożsamiana z pełną reformą finansów publicznych, która polega na reformie wydatków i dochodów budżetowych.

- Tego rodzaju praca musi być wykonywana ciągle - uważa minister. Dodaje, że resort nie liczy na oszczędności rzędu 10 mld zł w ciągu dwóch lat, o których mówiła minister Zyta Gilowska, ponieważ to fikcja.

Planowanie i budżet

Eksperci podkreślają, że opublikowany projekt ustawy oznacza reformę budżetową, a nie reformę finansów publicznych. Pozytywnie jednak oceniają wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) oraz wieloletniej prognozy finansowej (w sektorze samorządowym). Są to elementy budżetu zadaniowego, który ma zostać wdrożony (jako budżet równoległy do budżetu tradycyjnego) w 2013 roku. Jak mówi wiceminister finansów Elżbieta Suchocka-Roguska, budżet zadaniowy będzie wprowadzany etapami i do 2013 roku będzie umieszczany w uzasadnieniu do ustawy budżetowej. Dzięki zaproponowanym zmianom w układzie zadaniowym będą prezentowane programy wieloletnie i inwestycyjne.

W praktyce pozwoli to zaplanować zadania, np. wybudowanie odcinka drogi, które wymagają finansowania w okresie dłuższym niż rok. Ponadto każdy obywatel dzięki układowi zadaniowemu będzie wiedział, ile kosztuje 1 km planowanej drogi, kiedy inwestycja ma się zakończyć oraz kto odpowiada za jej realizację. W układzie takim będzie sporządzany Wieloletni Plan Finansowy Państwa, wieloletnie prognozy finansowe w samorządach, budżet środków europejskich, a także plany finansowe funduszy celowych, agencji wykonawczych i państwowych osób prawnych.

Zgodnie z projektem ustawy WPFP będzie planem polityki finansowej państwa na cztery kolejne lata budżetowe, ale co roku będzie aktualizowany. Plan ten będzie przyjmował Sejm w formie uchwały. Analogiczne regulacje będą dotyczyły wieloletniej prognozy finansowej w samorządach.

Kolejną nowością będzie podzielenie budżetu państwa na dwie części - krajową i unijną, co oznacza wyraźne rozdzielenie środków krajowych od tych pochodzących z UE.

Jak wyjaśnia wiceminister Elżbieta Suchocka-Roguska, Bank Gospodarstwa Krajoweg (BGK) o stanie się quasi-instytucją płatniczą. Zadaniem BGK będzie przekazywanie środków na realizację projektów i zadań współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej.

Większa kontrola

Minister Jacek Rostowski wyjaśnia także, że projekt ustawy o finansach zakłada zwiększenie kontroli nad środkami publicznymi. Stanie się tak m.in. dzięki likwidacji jednostek zaliczanych do gospodarki okołobudżetowej, takich jak np. zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze. Kolejnymi elementami, które mają wzmóc kontrolę nad środkami publicznymi, jest wprowadzenie kontroli zarządczych, dzięki czemu zwiększy się odpowiedzialność osób, które są uprawnione do wydatkowania środków. Osoby takie będą także składały oświadczenia o wykorzystaniu środków publicznych, co zdaniem wiceministra finansów Dariusza Daniluka spowoduje zwiększony popyt na audyt wewnętrzny, który również zostanie wzmocniony. Eksperci podkreślają jednak, że wątpliwe jest uzależnienie audytora wewnętrznego od kierownika jednostki, na zlecenie którego przeprowadzany jest audyt w jednostce.

Kolejnym działaniem zwiększającym kontrolę nad publicznymi pieniędzmi jest ograniczenie liczby instytucji, których dochody i wydatki są poza kontrolą Rady Ministrów. Poza taką kontrolą będą plany finansowe: Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta, Trybunału Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wzmocnienie norm

Projekt ustawy o finansach publicznych zakłada również wzmocnienie norm ostrożnościowych. Obecnie funkcjonują trzy progi, po przekroczeniu których rząd musi podjąć działania mające na celu ograniczenie lub zmniejszenie długu publicznego i deficytu. Obecne progi wynoszące 50, 55 i 60 proc. zastąpią nowe: 47, 52, 55 i 60 proc., co oznacza wzmocnienie pierwszego progu. Jaki przyniesie to efekt? Otóż gdy wartość relacji kwoty długu państwa do PKB będzie wyższa niż 47 proc., a niższa niż 52 proc. - rząd będzie mógł uchwalić tylko taki projekt budżetu, w którym deficyt na rok następny nie będzie wyższy od deficytu na rok obecny. Natomiast gdy wartość relacji kwoty długu państwa do PKB będzie wyższa niż 52 proc., a niższa niż 55 proc. - to stosunek długu państwa do PKB przewidywany na koniec roku będzie musiał być niższy od relacji ogłoszonej do 31 maja za poprzedni rok budżetowy. Pozostałe progi 55 i 60 proc. pozostaną bez zmian.

Minister Jacek Rostowski tłumaczy, że relacja długu publicznego do PKB w ostatnich latach malała, co pozwala na wprowadzenie bardziej rygorystycznych norm ostrożnościowych dotyczących zadłużania. Ponadto dzięki takiej zmianie możliwe jest zmniejszenie kosztów obsługi długu publicznego. W opinii ministra finansów rocznie budżet mógłby zaoszczędzić co najmniej 0,5 mld zł.

Konsolidacja sektora

Jednym z zasadniczych celów nowej ustawy jest jawność i przejrzystość finansów publicznych. Oznacza to przebudowę sektora finansów, czyli likwidację państwowych zakładów budżetowych, części zakładów budżetowych w sektorze samorządowym, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, samorządowych funduszy celowych oraz przekształcenie niektórych agencji w agencje wykonawcze, czyli w nową formę organizacyjną. Nie są to nowe propozycje, jednak jak już wcześniej podkreślało wielu ekspertów od finansów publicznych, są one konieczne, ponieważ spowodują ujawnienie środków publicznych, którymi dysponują te jednostki, oraz zwiększenie kontroli nad nimi. Likwidacja zakładów i gospodarstw wymaga jednak ustalenia, co stanie się z pracownikami tych jednostek oraz kto przejmie ich zadania. Ustawa wprowadzająca przewiduje, że likwidacja zakładów i gospodarstw zakończy się 31 grudnia 2009 r. Pracownicy będą albo zatrudniani w innych jednostkach, albo zostaną zwolnieni z pracy. Istotna zmiana dotyczy jednak dotychczas wykonywanych zadań przez gospodarstwa pomocnicze i zakłady budżetowe. Zadania te przejmą jednostki macierzyste albo - jak czytamy w uzasadnieniu - będą wykonywane w innej formie. Nowością jest natomiast możliwość zakupu usług w sektorze prywatnym. Resort finansów przewiduje, że zamawianie usług na zewnątrz sektora wpłynie na pojawienie się konkurencji, a w konsekwencji spadek ich cen. W przypadku zakładów budżetowych w sektorze samorządowym ograniczono zakres zadań do spraw dotyczących: gospodarki mieszkaniowej, wodociągowo-kanalizacyjnej, zaopatrzenia w energię, sportu oraz cmentarzy.

Kolejna zmiana organizacyjna dotyczy funduszy celowych, które stracą osobowość prawną i staną się tylko rachunkami bankowymi. Zlikwidowane zostaną m.in. gminne, powiatowe i wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które pozyskują i przekazują środki na ochronę środowiska. Już przy okazji projektu minister Zyty Gilowskiej, który również zakładał likwidację tych jednostek, ich przedstawiciele twierdzili, że likwidacja funduszy spowoduje znaczne zmniejszenie finansowania ochrony środowiska w Polsce. Wojewódzkie fundusze mogą bowiem udzielać pożyczek na preferencyjnych warunkach. Takiej możliwości nie będą jednak miały jednostki samorządowe.

Projekt ustawy zakłada także powstanie agencji wykonawczych, które otrzymają status państwowej osoby prawnej. Zarówno w przypadku funduszy celowych, jak i agencji wykonawczych zwiększy się kontrola nad środkami, którymi będą dysponowały te jednostki. Dokonywanie zmian w planie przychodów i kosztów w trakcie roku będzie bowiem możliwe dopiero po uzyskaniu zgody ministra, który będzie nadzorował agencję lub fundusz.

Likwidowane rachunki

Projekt nowej ustawyzakłada także likwidację rachunków dochodów własnych oraz rachunków funduszy motywacyjnych. Te pierwsze miały na celu gromadzenie środków, np. na cele oświatowe. Z kolei fundusze motywacyjne są środkami, które mogą być przeznaczone na dodatki motywujące, m.in. funkcjonariuszy i żołnierzy, do efektywnej pracy w wykrywaniu przestępstw. Resort finansów podkreśla, że po likwidacji tych rachunków będą możliwe wypłaty wynagrodzeń w postaci nagród za pracę.

Projekt nowej ustawy o finansach publicznych oraz ustawy wprowadzającej przejdzie kolejny etap uzgodnień, a następnie trafi do Sejmu.

OPINIE

WIESŁAWA MIEMIEC

Katedra Prawa Finansowego, Uniwersytet Wrocławski

W mojej ocenie nowy projekt ustawy o finansach publicznych to reforma budżetowa, a nie reforma finansów publicznych. Reformą finansów można by nazwać zmiany w strumieniach finansowych, a zatem reformę dochodów i wydatków. Przedstawiony projekt nie przewiduje jednak zmian po stronie wydatków. Generalnie powiela on podstawowe założenia reformy przygotowanej przez prof. Zytę Gilowską. Różnice dotyczą np. wzmocnienia norm ostrożnościowych. Zmianę tę należy ocenić pozytywnie.

Podstawową ideą jest konsolidacja i zwiększenie przejrzystości sektora finansów publicznych, co jest pozytywne. Jednak zamiar ograniczenia gospodarki pozabudżetowej nie jest konsekwentny. Ustawodawca proponuje bowiem powołanie agencji wykonawczych, które zastąpią niektóre obecne agencje. A więc z jednej strony likwidowane będą zakłady i gospodarstwa, a z drugiej strony wprowadza się agencje wykonawcze.

Zlikwidowane zostaną także samorządowe fundusze celowe. Wątpliwa jest jednak likwidacja funduszy ochrony środowiska. Likwidacja WFOŚiGW doprowadzi do zwiększenia środków w budżetach jednostek na ochronę środowiska, ale nie będzie można udzielać kredytów na preferencyjnych zasadach. Może to w rezultacie doprowadzić do ograniczenia wydatkowania środków na ochronę środowiska.

KATARZYNA KUNIEWICZ

Katedra Finansów Publicznych, Katolicki Uniwersytet Lubelski

Przedstawiony przez Ministerstwo Finansów projekt ustawy o finansach publicznych zakłada, że państwowe fundusze celowe stają się pozbawionymi osobowości prawnej rachunkami bankowymi. To rozwiązanie rodzi bezpośrednie skojarzenie ze zlikwidowanymi w listopadzie 2004 r. środkami specjalnymi, jednak szczegółowa analiza przepisu wskazuje, iż jest to błędne skojarzenie. Na czym polega różnica? Po pierwsze, będą to tylko instytucje państwowe, co oznacza, że nie mogą być tworzone na szczeblu samorządowym. Po drugie, mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa. Po trzecie, projekt określa, że dysponujący funduszem celowym właściwy minister lub odrębny organ mogą określić formę organizacyjną, w jakiej będzie obsługiwany fundusz. Oznaczać to będzie, że instytucje te mogą utworzyć dla zarządzania środkami publicznymi zgromadzonymi w funduszu nową instytucję. Ponieważ projekt nie precyzuje jej formy prawnej, możliwe jest powstanie zarówno jednostki budżetowej, jak i jednostki posiadającej osobowość prawną. Właśnie to rozwiązanie pozwala przypuszczać, że zamysłem projektodawców jest nie tyle wprowadzenie zupełnie nowego sposobu zarządzania środkami publicznymi, co wykorzystanie funkcjonującego już w sektorze finansów publicznych rozwiązania. Mowa oczywiście o przypadku współistnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Te mylone często ze sobą instytucje (potocznie mówimy - składka na ZUS, podczas gdy składki trafiają na rachunek FUS-u) funkcjonują w opisany wyżej sposób.

MACIEJ RELUGA

główny ekonomista BZ WBK

W przypadku zmian dotyczących funduszy celowych, gospodarstw pomocniczych dobrze, że resort finansów nie szacuje oszczędności z tego tytułu, bo tu bardziej chodzi o pokazanie pewnej koncepcji mającej na celu zwiększenie kontroli nad tym, co się dzieje w resorcie. Druga zmiana dotyczy progów ostrożnościowych - tu już oszczędności są pokazane, co wynika z założenia, że rynki finansowe pozytywnie przyjmą tę zmianę i resort finansów uzyska np. lepszą cenę za papiery skarbowe, co obniży koszty obsługi długu, choć podane oszczędności z tego tytułu są nieweryfikowalne. Dobrze, że resort zdecydował się także na wprowadzenie planu wieloletniego, choć tak naprawdę już teraz inwestorzy opierają się na planie konwergencji i sprawdzają, czy te założenia się materializują. Ogólnie pozytywne jest to, że akcent został przesunięty z tego, ile zmiany dadzą oszczędności na kierunek i koncepcje tych zmian.