- Pod względem zainteresowania firm zakupami publicznymi jesteśmy w ogonie Unii Europejskiej i trzeba to zmienić - mówi Mariusz Haładyj dla DGP.
Trwają prace nad nowymi przepisami o zamówieniach publicznych. Jakie główne cele zmian wskazałby pan jako najistotniejsze?
Na pewno silniejsze powiązanie zamówień z realizacją polityki publicznej i wykorzystanie ich jako ważnego elementu polityki rozwojowej kraju. Konieczna jest zmiana podejścia, tak aby zakupy służyły realizacji strategicznych celów państwa, np. wsparciu innowacyjności czy celom społecznym, a nie ograniczały się jedynie do sprawnego wydawania pieniędzy. Musimy też zwiększyć konkurencyjność zamówień publicznych, bo dziś na jedno postępowanie przypadają mniej niż trzy oferty, a cztery na dziesięć postępowań kończy się złożeniem tylko jednej oferty. Pod względem zainteresowania firm zakupami publicznymi jesteśmy więc w ogonie Unii Europejskiej i trzeba to zmienić. Zależy nam również na zwiększeniu udziału małych i średnich firm w rynku zamówień publicznych. To doskonała możliwość dla rozwoju tych przedsiębiorstw.
Coś jeszcze z priorytetowych celów?
Poprawa jakości zamówień publicznych, którą można osiągnąć przede wszystkim dzięki lepiej dobieranym kryteriom oceny ofert, albo też – o czym chyba się zapomina – poprzez lepsze opisy przedmiotu zamówienia. Choć po niedawnych zmianach przepisów cena już nie decyduje o wszystkim, to jednak dobór stosowanych kryteriów pozacenowych wciąż pozostawia wiele do życzenia.
Celów planowanej reformy jest oczywiście dużo więcej. Chociażby uproszczenie procedur, szczególnie tych, w których wartość zakupu nie przekracza progów unijnych. Wskażę jeszcze chęć zmiany ogólnego podejścia do zakupów publicznych. Chciałbym, abyśmy przestali się skupiać wyłącznie na wymogach formalnoprawnych i zaczęli patrzeć na nie przez pryzmat całego procesu zakupowego, większą wagę przykładając do etapu zaplanowania zakupu oraz, co równie ważne, do ewaluacji zakończonych projektów. Czerpiemy tu z doświadczeń świata zakupów prywatnych i proponujemy rozwiązania dotyczące również tych etapów.
Czyli przetargi publiczne są źle przygotowywane?
Chodzi o pełniejsze wykorzystywanie dostępnych narzędzi, o to, by sięgać po inne tryby niż tylko przetarg nieograniczony. Widziałem np. analizę postępowań na inteligentne liczniki energii. Jeden z zamawiających skorzystał z trybu partnerstwa innowacyjnego, dzięki czemu mógł udzielić zamówienia dużo lepiej skrojonego pod swoje potrzeby. Owszem, kosztowało go to nieco więcej pracy, ale uzyskał efekty lepsze od zamawiających, którzy szli utartą ścieżką i, jak się później okazywało, napotykali na problemy w realizacji. Aby nie powielać ich w przyszłości, potrzebny jest ten drugi ze wspomnianych przeze mnie elementów, czyli ewaluacja. Dzięki niej można uczyć się na własnych doświadczeniach czy nawet błędach. Jeśli okazuje się na przykład, że podczas realizacji umowy wykonawca od niej odstępuje lub konieczne było nałożenie wysokich kar umownych, to powinniśmy zastanowić się, dlaczego tak się stało – po to, by w kolejnym postępowaniu to ryzyko zmniejszyć.
Na pierwszym miejscu wskazał pan powiązanie zamówień z celami publicznymi. Jak to osiągnąć?
Temu ma służyć również drugi element reformy, poza zmianami w przepisach dotyczących zamówień publicznych, czyli polityka zakupowa państwa. Chcielibyśmy, aby pewne kategorie zamówień, nie tylko ze względu na swą wartość, ale również specyfikę i rolę, były wyodrębniane i objęte osobną strategią zarządzania. Mówiąc wprost – żeby nie traktować ich tak samo, jak wszystkich innych zamówień, a w sposób bardziej zindywidualizowany. Obecnie założenia polityki zakupowej państwa są przedmiotem konsultacji publicznych.
Gdyby pan jednak wyjaśnił, choćby ogólnie, czym ma być ta polityka zakupowa.
Ma ona wyznaczać najważniejsze reguły prowadzenia zakupów w sektorze publicznym i stać się elementem polityki rozwojowej kraju. Jej głównym celem ma być optymalizacja zakupów publicznych poprzez nadanie im większej sterowności i ukierunkowanie chociażby na innowacje czy zrównoważone produkty i usługi. Będzie to dokument powiązany z nowym prawem zamówień publicznych; rodzaj wytycznych, które – jeżeli zostaną przyjęte – będą wiążące dla administracji rządowej.
Polityka zakupowa ma wdrażać, jakkolwiek idealistycznie to zabrzmi, ideę inteligentnego zamawiającego. Jednym z jej elementów będą chociażby szkolenia osób odpowiedzialnych za najważniejsze zamówienia. Choć może się to wydawać truizmem, w praktyce odgrywają one istotne znaczenie. Im lepiej te osoby będą przygotowane, tym większa jest szansa, że kluczowe z punktu widzenia państwa inwestycje zakończą się sukcesem.
Dlaczego mają to być wytyczne, a nie po prostu powszechnie obowiązujące przepisy?
Nie wszystko da się skutecznie uregulować przepisami. Pewne kwestie lepiej wdrożyć w sposób bardziej elastyczny, zachowując ich wiążący dla administracji rządowej charakter. Przykładem może być wspomniany obowiązek ciągłego szkolenia pracowników odpowiedzialnych za najistotniejsze zamówienia. W ustawie trudno byłoby to ująć w sposób procesowy, a w dokumencie pozalegislacyjnym można to niemal rozpisać na nuty. Zamówienia publiczne wyznaczają ramy do zakupów bardzo szerokiej kategorii usług, robót i towarów. Poza przepisami ważne są zatem również dobre praktyki oraz inne dokumenty, które pomagają w organizacji postępowań, a w konsekwencji w realizacji celów ustawodawcy. Przykładem mogą tu być obowiązujące już rządowe wytyczne dotyczące stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych.
Sprawdziły się?
Tak. Ostatnio rozmawialiśmy o nich na posiedzeniu zespołu ds. zamówień Rady Dialogu Społecznego, gdzie przedstawicielka Solidarności oceniła, że w administracji rządowej klauzule społeczne używane są lepiej niż w samorządach i tu obserwuje większą wrażliwość na aspekty pracownicze.
Zmiany mają dotknąć nie tylko działalności samych zamawiających, ale również kontroli. Co tu szwankuje?
To istotny element systemu zamówień publicznych, mający bardzo duży wpływ na to, jak zachowują się zamawiający. Chcielibyśmy przerwać to błędne koło, z którym mamy dzisiaj do czynienia. Osoby odpowiedzialne za przeprowadzanie przetargów przyznają, że mogłyby osiągać lepsze rezultaty, stosując bardziej zindywidualizowane podejście do poszczególnych zakupów, ale boją się, że zejście z utartych ścieżek narazi ich na zarzuty podczas kontroli.
Widać to zresztą w wynikach kontroli, a także we wszczynanych postępowaniach z zakresu dyscypliny finansów publicznych. Najczęściej dotyczą one wytykania błędów formalnych. Brakuje natomiast spojrzenia szerszego chociażby pod kątem tego, czy zastosowana procedura była właściwa do celów, jakie miały być osiągnięte.
Proponujecie również wprowadzenie swego rodzaju checklist, którymi mają kierować się kontrolerzy. Czemu ma to służyć?
Mają one pomóc przede wszystkim zamawiającym, a w konsekwencji poprawić funkcjonowanie rynku zamówień. Chodzi o to, by zamawiający sam mógł zweryfikować, czy to, co robi, jest właściwe, czy też może zostać mu wytknięte podczas ewentualnej kontroli. Z oczywistych względów kontrole mogą objąć jedynie promil przeprowadzanych postępowań. Wiedząc jednak, na jakie pytanie odpowiedzi szukają kontrolujący, czyli de facto jakie są wyznaczniki prawidłowego stosowania prawa zamówień, zamawiający będą mogli sami sprawdzić, czy ich postępowanie jest właściwe i skorygować ewentualne błędy. Celem systemu kontroli nie powinno być wyłącznie wyłapywanie nieprawidłowości, ale również powodowanie, że system działa prawidłowo. Czyli nawet ten, który nie będzie skontrolowany, dzięki listom kontrolnym mógłby dostosować swoje działanie do wymogów prawa.